ראש מדינה

ראש מדינה הוא הנציג העליון של מדינה, מדינת לאום, פדרציה או חבר עמים, המגלם בתפקידו את ההמשכיות והלגיטימיות של המדינה, עומד בראש הממשל, ומנהל את ענייניה תוך הפעלת סמכויותיו השלטוניות, הפוליטיות, הטקסיות והאחרות, המפורטות על פי רוב בחוקת המדינה.

במשטר מלוכני (מונרכיה), המלך הוא ראש המדינה. במשטר רפובליקני ראש המדינה מכונה על פי רוב בתואר נשיא, אף שקיימים תארים אחרים (ראו להלן), וישנם מנהיגים שתוארם הרשמי הוא "ראש המדינה", פשוטו כמשמעו.

מערכות שלטוניות

אף שקיימות מערכות שלטוניות שונות ברחבי העולם, ככלל ניתן להצביע על ארבעה טיפוסים עיקריים:

מערכות נשיאותיות

נשיא ארצות הברית לשעבר ג'ורג' בוש הבן חותם על תיקון חקיקתי במהלך טקס ציבורי. כראש מדינה במערכת נשיאותית, חתימתו של הנשיא נדרשת על כל החוקים. אמנם ניתן לעקוף את סמכות הווטו שלו על ידי רוב של שני שלישים בקונגרס

ישנן חוקות (או חוקי־יסוד) לפיהן ראש המדינה משמש בפועל ראש הרשות המבצעת, הפועל בנפרד ובאופן עצמאי מהרשות המחוקקת. מערכת זו ידועה, לעתים, כ"מערכת נשיאותית", שכן הממשלה על גופיה השונים כפופה למרותו של ראש־מדינה פעיל, הממנה את חבריה ללא התערבות הרשות המחוקקת. ישנן מערכות נשיאותיות המחייבות אישור חקיקתי לפני מינויי שרים, או מקנות לרשות המחוקקת את הסמכות להדיח את הנשיא.

במערכות נשיאותיות אחדות קיים גם ראש ממשלה, אלא שבדומה ליתר חברי הממשלה גם הוא כפוף לנשיא, ולא לרשות המחוקקת. ברוב המקרים האלה משרת ראש הממשלה היא בעלת חשיבות פוליטית שולית; לעתים היא אף מופקדת בידיו של פקיד ולא בידי פוליטיקאי. לראש ממשלה במערכת נשיאותית אין את הסמכויות הנתונות בידי ראש ממשלה במערכת פרלמנטרית; הנשיא הוא שמתווה את המדיניות הלאומית, כאשר לראש ממשלתו סמכויות מנהלתיות בדרך כלל.

מערכות נשיאותיות מאפיינות את חוקותיהן של חלק ניכר ממדינות אמריקה. הגם שרוב הנשיאים במערכות אלה נבחרים באופן דמוקרטי (בחירות ישירות או בלתי־ישירות, וכדומה), אפשר שיתפסו את השלטון גם באמצעים אחרים (הפיכה צבאית, למשל) ויקיימו מערכת נשיאותית בדמות משטר צבאי. כמה ממאפייניה של המערכת הנשיאותית (כלומר, אישיות פוליטית חזקה החולשת על הרשות המבצעת, ולא המחוקקת) קיימים גם במונרכיות אבסולוטיות, כמו בערב הסעודית.

מערכות נשיאותיות למחצה

מערכות נשיאותיות־למחצה משלבות מאפיינים נשיאותיים ופרלמנטריים, כשעיקרון היסוד הוא שהרשות המבצעת כפופה הן לנשיא והן לרשות המחוקקת. חוקתה של הרפובליקה הצרפתית החמישית קובעת כי בסמכותו של נשיא צרפת למנות ראש ממשלה, ואולם המינוי חייב בהסכמת הפרלמנט הצרפתי. כאשר הנשיא הצרפתי נמנה עם צד מסוים בקשת הפוליטית, ואילו בפרלמנט שולטת האופוזיציה, הנשיא נאלץ למנות את נציג האופוזיציה לראש ממשלה (תהליך המכונה קוהאביטציה). כך מינה הנשיא הסוציאליסט פרנסואה מיטראן את איש הימין ז'אק שיראק לראש ממשלה בפרק זמן מסוים בשנות ה־80. במצב של קוהאביטציה במערכת הצרפתית, הנשיא אחראי בדרך כלל על ענייני מדיניות החוץ שעה שראש הממשלה מופקד על ענייני הפנים.

לאורך ההיסטוריה המודרנית אימצו מדינות דפוסים שונים של מערכת נשיאותית־למחצה. רפובליקת ויימאר, לדוגמה, קבעה בחוקתה נשיא בעל סמכויות תאורטיות לשעת חירום, בנוסף לקבינט שאת חבריו בחר מקרב הפרלמנט הגרמני, הרייכסטאג. הקבינט אמור היה להיות כפוף במידה שווה לרייכסטאג, ואילו משרת הנשיא נועדה להיות סמלית במהות, בעוד הפוליטיקה הוויימארית סובבת סביב הרייכסטאג. בעקבות חוסר יציבות כרוני חל שינוי במבנה הפוליטי של המדינה, וניצול סמכויות החירום של הנשיא נגד גורמים עוינים נעשה תדיר יותר ויותר. עד 1932 נתערער מאזן הכוחות באופן כה חמור עד כי הנשיא פאול פון הינדנבורג יכול היה לפטר את הקאנצלר (ראש הממשלה) גם אם זכה לתמיכת הרייכסטאג, ולבחור תחתיו קאנצלר מטעמו. פון הינדנבורג השתמש בסמכותו זו כדי למנות את אדולף היטלר לנשיא הרייך מבלי להיוועץ עם הרייכסטאג.

מערכות פרלמנטריות

במערכות פרלמנטריות ראש המדינה ממלא בדרך כלל תפקיד טקסי וסמלי, כאשר סמכותו הביצועית היא בדרך כלל תאורטית או סמלית בלבד (כך למשל מכונה ממשלתה של מלכת אנגליה "ממשלת הוד מעלתה", כדי לציין שלהלכה, הממשלה שייכת למלכה ולא לפרלמנט). במציאות, תהליך ההתפתחות החוקתית שחל באזורים רבים בעולם (ובעיקר במערב אירופה) הביא לכך שעל פי רוב, הסמכות הביצועית במערכת פרלמנטרית היא בידי ממשלה שבראשה עומד ראש ממשלה, הכפופה לפרלמנט. כפיפות זו באה לידי ביטוי בכך שראש הממשלה ומרבית, אם לא כל חברי הממשלה, הם חברי הפרלמנט ומהווים בו רוב. בנוסף, בסמכותו של הפרלמנט להטיל וטו על החלטות הממשלה ואף להפיל את הממשלה.

מעמדו של ראש המדינה במערכת הפרלמנטרית מועד לשינויים ולגרסאות שונות. ככל שהחוקה מוקדמת יותר, כך סביר שראש המדינה יהנה מסמכויות רבות יותר ביחס לממשלה; מערכות פרלמנטריות מוקדמות העניקו לראשי המדינה סמכויות המקבילות לאלו של נשיאים במערכות נשיאותיות־למחצה ואף נשיאותיות לחלוטין, לעתים תוך עקיפת סמכויות הפרלמנט. כך למשל חוקתה של ממלכת איטליה משנת 1848 אפשרה למלך ויקטור עמנואל השלישי להעלות את בניטו מוסוליני לשלטון בנסיבות מעוררות מחלוקת. דוגמה נוספת היא זו של לאופולד השלישי מלך בלגיה, אשר החליט - בניגוד לרצון ממשלתו - להיכנע בשם מדינתו לצבא הגרמני שפלש לבלגיה ב־1940. בתום המלחמה פרץ ויכוח סוער בבלגיה אודות מעשהו של המלך, שבסיומו נאלץ המלך לוותר כליל על הכתר.

ראשי מדינות נטולי סמכות מבצעת

את הטיפוס האחרון (והמודרני ביותר) של ראשי מדינה ניתן לכנות "ראש מדינה נטול סמכות מבצעת". אישים אלה אינם נמנים אפילו להלכה על הרשות המבצעת של המדינה. אין להם כל תפקיד בממשלה, ולכן אין מתייחסים לממשלות מדינותיהם ככפופות למרותם, בניגוד למודל הפרלמנטרי המסורתי. גם כאן, כמובן, קיימים חריגים וגרסאות שונות המעניקים מידה מסוימת של סמכות שאיננה טקסית בלבד. מלך שבדיה, לדוגמה, איננו מחזיק בסמכויות המדיניות בהן החזיקו קודמיו עד כינונה של החוקה השבדית המודרנית בשנות השבעים; ואולם הוא עדיין מקבל דיווח חודשי על פעולות הממשלה. דוגמאות נוספות לראשי מדינות מעין אלה הן נשיא מדינת ישראל, נשיא הרפובליקה הפדרלית של גרמניה וקיסר יפן. נשיאה הראשון של מדינת ישראל, חיים ויצמן חש מאוד שלא בנוח עם חוסר הסמכויות של תפקידו, שאותו תיאר במילים "ממחטה היא הדבר היחידי שהממשלה מרשה לי לדחוף בו את אפי".

תפקידי ראש המדינה

ראשי מדינות ממלאים כמה מהתפקידים הבאים, ולעתים אף את כולם (בכפוף לטיפוס החוקתי אליו הם משתייכים).

קודקוד המדרג הדיפלומטי

• ראש המדינה מאמין (מסמיך) את שגרירי מדינתו באמצעות חיבור כתבי האמנה שאותם מוסרים השגרירים לראש המדינה המארחת. לפי הפרוטוקול הדיפלומטי, אדם איננו רשאי למלא כל תפקיד דיפלומטי בכיר במדינה זרה ללא האמנה רשמית מראש מדינתו.
• ראש המדינה מקבל האמנתם של נציגים דיפלומטים זרים המשוגרים למדינתו.
• ראש המדינה חותם על אמנות בינלאומיות בשם מדינתו, או שולח נציגים שיחתמו בשמו.

דוגמה: לפי ס' 59 (1) ל"חוק היסוד של הרפובליקה הפדרלית של גרמניה" (חוקת גרמניה) -

"הנשיא הפדרלי ייצג את הפדרציה ביחסיה הבינלאומיים. הוא יחתום על הסכמים עם מדינות זרות בשם הפדרציה. הוא יאמין ויקבל נציגים [דיפלומטיים]."

ראש הזרוע המבצעת

ברובן הגדול של מדינות העולם, בין אם הן מקיימות משטר מלוכני או רפובליקני, הסמכות הביצועית נתונה, לפחות להלכה, בידי ראש המדינה. במערכות נשיאותיות ראש המדינה משמש בפועל כראש הרשות המבצעת. במערכות פרלמנטריות הסמכות הביצועית היא להלכה בידי ראש המדינה, אך למעשה בידי ראש הממשלה או הקבינט. דוגמאות למערכות פרלמנטריות מעין אלה, בהן ראש המדינה משמש בתאוריה ראש הזרוע המבצעת, כוללות את אוסטריה, אוסטרליה, איטליה, בריטניה וקנדה. יוצאות־דופן בולטות הן ישראל, שבדיה ואירלנד, שבהן הממשלה מוגדרת בפירוש כזרוע המבצעת בנפרד מראש המדינה.

דוגמה 1 (מערכת נשיאותית): לפי ס' 2.1 לחוקת ארצות הברית -

"הסמכות הביצועית מופקדת בידי נשיא ארצות הברית."

דוגמה 2 (מונרכיה חוקתית): לפי ס' 12 לחוקת דנמרק (1953):

"בהיותו כפוף להגבלות המופיעות בחוקה זו, יחזיק המלך בסמכות עליונה בכל ענייני הממלכה, ויפעיל סמכות זו באמצעות חברי הממשלה."

דוגמה 3 (מערכת נשיאותית־למחצה): לפי ס' 26 (2) לחוקת יוון (1975):

"הסמכות הביצועית תופעל על ידי נשיא הרפובליקה ועל ידי הממשלה."

עורך המינויים הראשי

• ראש המדינה ממנה את כל פקידי המפתח במדינה, כולל חברי הממשלה, ראש הממשלה (אם קיים), שופטים בכירים ויתר בעלי המשרות הבכירות בשירות המדינה. ברוב המערכות הפרלמנטריות מינוי ראש הממשלה כפוף לאישור הפרלמנט, ואילו פקידים אחרים ממונים על ידי ראש הממשלה או לפי המלצתו. הפעם האחרונה שבה התערב ראש המדינה הבריטית במינוי ראש הממשלה הייתה ב־1963 כאשר המלכה אליזבת השנייה בחרה באלק דאגלס-יום כמחליפו של הרולד מקמילן. במערכות נשיאותיות כמו זו האמריקנית, המינויים נעשים על פי שיקול דעתו של הנשיא (אף שבארצות הברית הליך מינויים של חברי הממשלה ובכירים במערכת המשפט טעון אישור הסנאט).
• ראש המדינה רשאי להעביר פקידים מתפקידם. במערכות פרלמנטריות הדבר נעשה רק בכפוף להמלצת ראש הממשלה. יחד עם זאת, ראשי מדינות רבים מחזיקים בסמכות תאורטית לפטר כל פקיד במדינותיהם, אף שהדבר נדיר ביותר. במערכות נשיאותיות, בסמכות ראש־המדינה לפטר כל פקיד על פי שיקול דעתו.

דוגמה 1 (מערכת נשיאותית למחצה): לפי ס' 4.2 לחוקת הרפובליקה של קוריאה:

"ראש הממשלה ממונה על ידי הנשיא בכפוף להסכמת האספה הלאומית"

דוגמה 2 (מערכת פרלמנטרית): לפי ס' 13.1.1 לחוקת אירלנד:

"הנשיא ימנה את ראש הממשלה שבשמו נקב הפרלמנט".

חתימה ואישור הצעות חוק

רוב מדינות העולם דורשות כי ראש המדינה יחתום על כל הצעות החוק המאושרות בפרלמנט בטרם תיעשנה לחוקים רשמיים. במדינות אחדות, כמו בריטניה ואירלנד, ראש המדינה נחשב במידה מסוימת לציר רשמי בפרלמנט. במערכות נשיאותיות לנשיא יש על פי רוב זכות וטו ביחס להצעות חוק המועלות בפרלמנט. עם זאת, ברוב המערכות הפרלמנטריות אין בסמכותו של ראש המדינה להתנגד לחתימה על הצעות החוק; חתימתו היא סמלית במהותה, ונועדה לאשר כי הליך העברת החוק היה תקין.

דוגמה 1 (מערכת נשיאותית): לפי ס' 1.7 לחוקת ארצות הברית:

"כל הצעת חוק שהועברה בבית הנבחרים ובסנאט תוצג, בטרם תהא לחוק, בפני נשיא ארצות הברית."

דוגמה 2 (מערכת פרלמנטרית): לפי ס' 11.א.1 לחוק יסוד: נשיא המדינה:

"נשיא המדינה יחתום על כל חוק חוץ מחוקים הנוגעים לסמכויותיו."

ישנן מערכות פרלמנטריות בהן לראש המדינה סמכויות מסוימות ביחס להצעות חוק, שאותן ביכולתו להפעיל בהתאם לשיקול דעתו. סמכויות אלה עשויות לכלול:

• הטלת וטו על הצעת חוק עד שבתי הפרלמנט ישקלוה מחדש ויאשרוה בשנית.
• דחיית החתימה על הצעת החוק או השהייתה לפרק זמן בלתי מוגבל.
• להעביר את הצעת החוק למערכת המשפטית על מנת לבחון את מעמדה החוקתי.
• להעביר את הצעת החוק לעם באמצעות משאל עם.

מפקד הצבא העליון

• במדינות רבות ראש המדינה הוא מפקדו העליון - נומינלית או מעשית - של צבא מדינתו, ומחזיק בדרגה הרמה ביותר בשרשרת הפיקוד הצבאית.

דוגמה: לפי ס' 2.2 לחוקת ארצות הברית:

"הנשיא יהא מפקדם העליון של צבא ארצות הברית וצייה, וכן של כל מיליציות המדינות השונות הנקראות לשירות ארצות הברית."

• בדיקטטורות צבאיות, או בממשלות שקמו לאחר הפיכות צבאיות, תפקיד זה של ראש המדינה ברור מאליו, שכן עצם סמכותה של ממשלה מעין זו נגזר משליטתה בכוח צבאי.

זימון הפרלמנט ופיזורו

• בסמכותם של ראשי מדינות רבים לכנס ולפזר את הרשות המחוקקת. ברוב המערכות הפרלמנטריות, הדבר נעשה בהמלצת ראש הממשלה או הממשלה. במערכות פרלמנטריות אחדות, כמו גם במערכות נשיאותיות מסוימות, ראש המדינה עשוי לעשות זאת ביוזמתו הוא. עם זאת, ישנן מדינות (כארצות הברית) שבהן מושב הפרלמנט קבוע, ואין אפשרות להקדים את תאריך הבחירות. גם במערכות אחרות המושב קבוע, אולם בסמכותו של ראש המדינה לפזר את הפרלמנט בנסיבות מסוימות. מדינות אחדות מסמיכות את ראש המדינה לסרב לפיזור הפרלמנט גם אם ראש הממשלה אינו זוכה עוד לאמונו, וכך נאלץ ראש הממשלה להתפטר.

דוגמה: לפי ס' 13.2.2 לחוקת אירלנד:

"הנשיא רשאי - על פי שיקול דעתו - לסרב לפיזור הפרלמנט לפי המלצת ראש ממשלה שאינו זוכה עוד לרוב בפרלמנט."

תפקיד סמלי

מלכת אנגליה מכהנת כראש מדינה עבור האומות הרבות ביותר

אחד מתפקידיו החשובים ביותר של ראש המדינה המודרני הוא להוות סמל לאומי של מדינתו. ברוב מדינות העולם דיוקנו הרשמי של ראש המדינה מופיע במשרדי ממשלה, בנמלי תעופה, ובבניינים ציבוריים דומים. הרעיון, ששורשיו עוד בימי הביניים, הוא ליידע את הציבור בדבר סמליות הקשר בין ראש המדינה לעמו. לעתים מפריזים במנהג הזה, וראש המדינה מתחיל להאמין כי הוא לבדו מהווה סמל האומה. כך נוצר פולחן אישיות, שבו דיוקנו של ראש המדינה הופך לייצוג החזותי היחיד של המדינה, ונעשה חשוב יותר אף מהדגל, ההמנון הלאומי, החוקה, מייסדי המדינה וכדומה. ביחסים דיפלומטיים, ראשי מדינות הם בדרך כלל הראשונים לברך אורח רם־מעלה המבקר במדינה. הם אף עשויים לקיים תפקיד של "מארחים" בלתי־רשמיים במהלך ביקורו של האח"מ, בהזמינם אותו לארוחה מדינית בארמונם או באחוזתם, או בקיימם מחוות אחרות.

בחירת ראש המדינה

ישנן כמה דרכים בהן עשוי ראש מדינה להתמנות לתפקיד:

• מלכים בדרך כלל עולים לכתר מתוקף ירושה. קיימים חריגים מעטים לכך, כגון האפיפיור.
• במדינה המקיימת משטר רפובליקני, ראש המדינה נבחר בדרך כלל לתפקידו, בין אם ישירות, לאחר קיום בחירות עממיות, או בעקיפין, על ידי חברי הפרלמנט או על ידי גוף בוחרים מצומצם אחר.
• ראש מדינה שהוא שליט אוטוקרטי עשוי לתפוס את השלטון בכוח. דיקטטורים משתמשים בדרך כלל בתארים דמוקרטיים, ואולם אחרים מכריזים על עצמם מלכים. כך עשו הקיסר נפוליאון השלישי וזוג מלך אלבניה, בעוד שאידי אמין הכריז על עצמו "נשיא לכל ימי חייו".

תארים

לצד התארים המקובלים לראשי מדינה (נשיא, מלכה), מנהיגים שונים מחזיקים בתארים אחרים: בכווית מכונה ראש המדינה אמיר; במונקו ובליכטנשטיין - נסיך; בלוקסמבורג - דוכס גדול; בעומאן ובבחריין - סולטאן; בוותיקן - אפיפיור; וביפן - קיסר. בנוסף, קיימות מדינות שבהן תוארו ומהות תפקידו של ראש המדינה מעורפלים כגון עלי חמינאי, "המנהיג העליון" של איראן או מועמר קדאפי שהיה השליט הדיקטטורי של לוב עד ההתקוממות בלוב (2011) למרות שלא נשא בכל תואר ממלכתי רשמי.

סטטיסטיקה לגבי ראשי מדינות

• ראש המדינה הוותיק בעולם: ראמה התשיעי, מלך תאילנד (החל מ־1946)
• ראש המדינה הוותיק בעולם שאינו מלך: פידל קסטרו (1959 ועד 2008)
• מדינות עם מספר ראשי המדינה הגדול ביותר: שווייץ (מועצה פדרלית בת שבעה חברים); בוסניה והרצגובינה (נשיאות בת שלושה חברים, כל אחד מייצג פלג אתני אחר); אנדורה (נשיא צרפת ובישוף אורחל שבספרד מכהנים שניהם כנסיכים); סן מרינו (שני "קפיטאני רג'נטי" או מושלים)
• האדם המכהן כראש מדינה עבור האומות הרבות ביותר: אליזבת השנייה מלכת אנגליה, המשמשת ראש מדינה עבור 16 מדינות עצמאיות.