המועצה האירופית

מוסד של האיחוד האירופי

המועצה האירופית (אנגלית: The European Council; ראשי תיבות: EUCO) היא גוף של האיחוד האירופי (EU) המורכב מנשיאי מדינות וראשי הממשלות של המדינות החברות, ונשיא הנציבות האירופית (הנציבות), בסיוע שרי החוץ של המדינות החברות וחבר הנציבות. תפקיד המועצה להגדיר את קווי המדיניות הכללים [General Political Guidelines] וסדרי העדיפויות של האיחוד[1]. לכן גוף זה יכול להיחשב לסמכות הפוליטית העליונה של האיחוד האירופי, הממלא תפקיד מנהיגותי בכל תחומי הפעילות של האיחוד האירופי, אך במיוחד ביחסים בינלאומיים[2].

המועצה האירופית
The European Council
Council of the EU and European Council.svg
European Council (38185339475).jpg
תחום גוף בין-לאומי
מדינה האיחוד האירופי עריכת הנתון בוויקינתונים
מטה הארגון בניין אירופה, רובע האיחוד האירופי, בריסל, בלגיה
סינוף בינלאומי האיחוד האירופי - The European Union
יושב ראש צארלס מישל (Charles Michel) - החל מ-1 לספטמבר 2019
תקופת הפעילות

באופן לא רישמי - 1961

באופן רישמי - 1975 – הווה
https://www.consilium.europa.eu/en/
לעריכה בוויקינתונים שמשמש מקור לחלק מהמידע בתבנית OOjs UI icon info big.svg
האיחוד האירופי
European stars.svg
ערך זה הוא חלק מסדרת
ממשל ופוליטיקה של האיחוד האירופי
אמנות האיחוד האירופי
מוסדות מוניטריים

המועצה אינה בעלת סמכות חקיקתית, אלא משמשת כגוף אסטרטגי המכוון את האיחוד. דיוניה עוסקים באג'נדה הפוליטית של האיחוד, קווי המדיניות הכלליים וסדרי העדיפויות של האיחוד. לאחר ישיבותיה, מסקנות המועצה מפורסמות, חלקן בעלות תוקף משפטי מחייב וחלקן ללא תוקף משפטי מחייב, אך הן אלו והן אלו משמשות באורח קבע כבסיס להצעות חקיקה עתידיות[3][4].

המועצה מחויבת בפגישות לכל הפחות ארבע פעמים בשנה (לרוב בחודשים מרץ, יוני, אוקטובר ודצמבר), אך בפועל נפגשת בתדירות גבוהה יותר, כאשר כל פגישה מתמשכת כמספר ימים. המועצה נפגשת בבניין אירופה (Europa building) הנמצא בלב רובע האיחוד האירופי בבריסל, בלגיה (European Council, 2022). בפגישות המועצה, לבד ממנהיגי המדינות החברות, נוכחים גם נשיא המועצה ונשיא הנציבות, והנציג הגבוה (the High Representative). המועצה יכולה גם לזמן שרים מהמדינות החברות לישיבות ספציפיות הנוגעות בתחומי עבודתם[4].

היסטוריהעריכה

הבסיס החקיקתי-משפטי למועצה האירופית: סקירה כרונולוגיתעריכה

המועצה האירופית החלה מפגישות פסגה לא-סדורות של מנהיגי המדינות החברות בפברואר [בפריז, צרפת] וביולי [בבון, גרמניה] בשנת 1961, והמשיכה להתקיים באופן לא-מוסדר עד לשנת 1974[5]. בשנת 1974 נחתם הסכם המסדיר את פגישות המנהיגים[6], זאת בהתבסס על הודעה בלתי מחייבת משפטית בת חצי עמוד שפורסמה בתקשורת הצרפתית קודם לכן באותה השנה, הידועה בשם קומוניקט פריז[7]. בשנת 1977 חתמו מנהיגי המדינות על הצהרת לונדון על המועצה האירופית[8] ובשנת 1983 נחתמה ההצהרה החגיגית של שטוטגרט על האיחוד האירופי[9]. במסמכים אילו, שאינם מחייבים מבחינה משפטית, שכן לא היו חלק מאמנות רשמיות, נקבע ונפרט בקצרה תפקיד המועצה האירופית. רק בשנת 1986, המועצה האירופית הוכנסה לאמנות המייסדות של הקהילות כאשר נכללה באמנת "אירופה האחת" [the Single European Act]. האמנה הקדישה רק סעיף אחד למועצה האירופית, בו הגדירה את הרכב המועצה ואת תדירות הפגישות לפעמיים בשנה, אך לא עסקה כלל בתפקידי המועצה. בשנת 1992, באמנת מאסטריכט (Treaty of Maastricht) הוגדרו באופן רשמי תפקידי המועצה ומשימותיה[2].

המועצה האירופית קיבלה מעמד רשמי כמוסד האיחוד האירופי רק באמנת ליסבון, בשנת 2007[6]. האיחוד הושתת מעתה על שתי אמנות, האמנה על האיחוד האירופי (TEU) והאמנה על תפקוד האיחוד האירופי (TFEU)[10], שהחליפו את האמנה להקמת הקהילה האירופית. האמנה העניקה אישיות משפטית לאיחוד האירופי, קבעה את הקמת הבנק המרכזי האירופי (ECB), ויצרה, או שמא יש לומר הכלילה לראשונה, את המועצה האירופית כמוסד רשמי של האיחוד האירופי[6]. האמנה הסדירה את אופן התנהלות המועצה, הליך הבחירות לנשיאות המועצה, תפקידיה של המועצה ותפקידי המשמשים בה[11]. גם לאחר אמנת ליסבון לא חל שינוי באופי ההחלטות המתקבלות במועצה, והן עודן לא בעלות תוקף חקיקתי-משפטי פורמלי אלא ממשיכות לשמש כקווים מנחים לפעילות האיחוד בלבד. עם זאת יש לציין כי בעת הצורך מנהיגי המדינות יכולים להיפגש גם כמועצת השרים ולקבל החלטות רשמיות ומחייבות בתפקיד זה[12].

פגישות המועצה – מפגישות לא סדירות, לפגישות מוסדרות, לפגישות מוסדיותעריכה

כפי שצוין קודם לכן, פגישות לא-סדורות בין מנהיגי המדינות החברות התקיימו מאז תחילתו של תהליך האינטגרציה האירופי. לבד מפגישותיהם בשנת 1961, פגשת פסגה משמעותית נוספת התקיימה בהאג בשנת 1969[13]. את הרעיון לפגישה הציע הנשיא הצרפתי הנכנס, ג'ורג' פומפידו [Georges Pompidou], בעיקר על מנת לדון בהרחבת הקהילה האירופית ובמדיניות החוץ של האיחוד[5]. פומפידו לא התנגד באופן עקרוני כקודמו [שארל דה-גול] להצטרפותה של בריטניה לאיחוד האירופי והיה בעד סיום השיתוק שאפיין את הקהילה בגלל כמה מהעמדות הרדיקליות שנקט דה גול במספר נושאים אירופיים[14]. בפגישה הגיעו מנהיגי המדינות להסכמה על קבלת הממלכה המאוחדת לקהילה, וכן יזמה המועצה שיתוף פעולה במדיניות חוץ - מנהיגי המדינות החברות הסכימו על פתיחת המשא ומתן בין הקהילה לארבע המדינות המועמדות [דנמרק, בריטניה, אירלנד ונורבגיה]. כמו כן, הונחו שרי החוץ לגבש דו"ח כיצד להתקדם באיחוד המדיני של הקהילה. כל אילו הצביעו על הגברת תהליך האינטגרציה אל מעבר לתחום הכלכלי, ואל עבר מדינות נוספות[13].

ההחלטה לקיים פגישות סדירות התקבלה בפסגה בפריז בדצמבר 1974, במטרה להבטיח התקדמות ועקביות כוללת בתהליך האינטגרציה. זאת לאחר שהקהילה, שבמשך מספר שנים עסקה בוויכוח על הצטרפות בריטניה, איבדה את הדינמיות והמומנטום הנדרש לקידום האינטגרציה, במיוחד לאחר שהפשרה של לוקסמבורג עיכבה את קבלת עקרון הצבעת הרוב. דו"ח טינדמנס [The Tindemans Report], שנוסח באותו הזמן והוא לאחר מכן [1976] בפני המועצה עצמה, הצדיק את הקמת המועצה האירופית בטענה כי "המבנים המוסדיים שהוקמו על ידי האמנות הראו את עצמם כחלשים מכדי לתת את המומנטום הפוליטי המתמשך הנדרש לבנייתה של אירופה"[15]. המהלך נתקל בהתנגדויות מקרב מדינות בהן הרכבי הממשל היו הרכבים קואליציוניים, ותפקיד ראש הממשלה מוגבל בבית הנבחרים [primus inter pares] והוא לרוב אינו מעורב במדיניות החוץ. להרגעת ההתנגדות תרמה מחויבותן הגדולה של המדינות הללו לתהליך האינטגרציה, וכן דעתו הפומבית של ז'אן מונה [Jean Monnet] שיש צורך בישיבות קבועות של מנהיגי המדינות. אף על פי כן, נשאר לאורך השנים, ובמידת מה גם כיום, אלמנט רתיעה מסוים בדיפלומטיה של המדינות החברות הקטנות מהאופי הבין-ממשלתי של המועצה האירופית[13]. עם הסכמת המדינות, המועצה האירופית הראשונה [ברצף הפגישות הסדורות], נערכה בדבלין ב-10 וב-11 במרץ 1975[16].

על אף שהמועצה נדרשה להתכנס רק כפעמיים בשנה, בין השנים 1975–2007 התקיימו בין שלוש לשש פגישות בשנה. הפגישות הבולטות שבאילו: בשנת 1985, מילאנו, יוזמת ה-IGC ואמנת אירופה האחת; בשנת 1991, מאסטריכט, הסכמים על אמנת מאסטריכט; בשנת 1992, אדינבורו, ההחלטה על השארת מושב המליאה של הפרלמנט האירופי בשטרסבורג; בשנת 1993, קופנהגן, הסכמים המובילים להגדרת הקריטריונים של אמנת קופנהגן; בשנת 1997, אמסטרדם, הסכם על אמנת אמסטרדם; בשנת 1998, בריסל, הסכמה על אימוץ תוכנית האירו; בשנת 1999, קלן, הכרזה על כוחות צבא; בשנת 1999, טמפרה, רפורמה מוסדית; בשנת 2000, ליסבון, אסטרטגיית ליסבון; בשנת 2002, קופנהגן, הסכם ההרחבה, שהוביל להצטרפות מדינות מזרח-אירופה כשנתיים לאחר מכן; שנת 2007, ליסבון, הסכם על אמנת ליסבון[5].

עד לשנת 2002, התכנסה המועצה האירופית בשטח המדינה החברה ששימשה כנשיאת מועצת האיחוד האירופי באותה העת. בשנת 2002, במהלך אשרור אמנת ניס הסכימו מנהיגי אירופה לוותר על הסדר זה. כבר משנת 2002, הסכימו חלק מן המדינות לוותר על זכותן לארח את הפגישות, וניהלו את מושב המועצה מבריסל, בלגיה. עם ההתרחבות בשנת 2004 עברו כלל פגישות המועצה לבריסל, למעט מספר פגישות אד-הוק[17]. בתחילה היה מושב הקבע על המועצה האירופית בבניין 'יוסטוס ליפסיוס' [Justus Lipsius building] שברובע האיחוד שבבריסל[18]. אך בשל קשיים לוגיסטיים, שכן הבניין שימש גם את מועצת האיחוד האירופי [Council of the European Union], הוחלט על בניית מושב חדש ייעודי – בניין 'אירופה' [Europa building][19]. המועצה האירופית והן מועצת האיחוד האירופי עברו למושב קבע זה בינואר, 2017[20].

תפקידי המועצהעריכה

כאמור, תפקיד המועצה הוא "הגדרת הכיוון הפוליטי הכללי וסדרי העדיפויות של האיחוד האירופי"[21], במסגרת כך משמשת המועצה לארבעה תפקידים: קביעת קווים אסטרטגים מנחים; קבלת החלטות ומינויי בעלי תפקידים; שיטת התיאום הפתוחה; מדיניות החוץ. תפקיד נוסף הקשור בכך הוא תיקון האמנות, שאינו מתפקידיה הרשמיים של המועצה, אך זהות המבצעים אותו זהה למכהנים במועצה האירופית[22].

מקומה של המועצה בארכיטקטורה המוסדית[23] של האיחוד האירופי

מבחינה משפטית, על פי אמנת ליסבון קיימים באיחוד שבעה מוסדות[24], האחראים כל אחד על תפקוד מסוים במדיניות האיחוד האירופי. על מנת להבין את עניין זה ניתן להמשיל את שבעת המוסדות הללו בתפקידם, רמת חשיבותם ועליונותם המוסדית, לשלוש הרשויות בישראל – הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת. המועצה האירופית בתפקידה המגדיר את הכיוון הפוליטי של האיחוד יכולה להימשל לכנסת ישראל, אך ללא כוח החקיקה – הקיים בידי מועצת האיחוד האירופי[25] והפרלמנט האירופי. כך מרכיבים שלושת המוסדות האלו את הרשות המחוקקת של האיחוד האירופי[4].

קביעת קווים אסטרטגים מנחיםעריכה

זהו תפקידה העיקרי של המועצה, והסיבה העיקרית להקמתה[22]. למוסד זה חשיבות עצומה בקביעת קצב פעולתו של האיחוד האירופי כולו, כינוסי המועצה ומסקנותיהם הם המכתיבים את קצב הפעולה של האיחוד האירופי[4][13].

כפי שציינו, כבר עם הקמת הקהילות עלה הצורך בגוף עליון שיוכל לדון ולגבש החלטות מנחות לאיחוד, ונוסף על כך ליצר תיאום לספק מענה לצרכים של המדינות החברות למול הקהילות האירופיות, ולאחר מכן למול האיחוד[4]. כך סוכמו בישיבות המועצה תוכניות אסטרטגיות שונות שלא היו יכולות להתגבש בשום ערכאה אחרת של האיחוד[22]. מאילו ניתן לציין את ההחלטה על מניעת טרור וטיפול בתופעת הפשיעה חוצת-הגבולות[26]; ההחלטה על איחוד המוניטרי[27]; הרחבת המיזוג לתחומי התעסוקה ובעניינים חברתיים-כלכליים[28]; ההחלטות על התרחבות האיחוד[29]; וכן החלטות להתנהלות במשבר הכלכלי ביוון בשנת 2010[4].

קבלת החלטות ומינויי בעלי תפקידיםעריכה

טרם הקמת המועצה ולאורך כל שנות פעילותה הושמעו קולות שונים שהביעו חשש באשר להיווצרותו של גוף פוליטי עליון זה, בעל עוצמה יתר על מידה, המרכז בידיו סמכויות רבות המפרות את האיזון בין המוסדות השונים באיחוד[13]. על כן הודגש כי המועצה האירופית תפקידה רק בקביעת הכיוון הפוליטי הכללי וכיוצא בזה, והורחקו ממנה כלל ענייני החקיקה והרגולציה והחלטותיה אינן מחייבות אלא מנוסחות כהצעות[30]. עם זאת, במקרים רבים משמשת המועצה כמקום ההכרעה האחרון בחילוקי דעות המתגלעים בין המדינות החברות ואינם ניתנים לגישור במוסדות האיחוד האחרים. זאת ככל הנראה בשל טבעה של המועצה, בה משמשים מנהיגי המדינות עצמם, ועל כן ברגע שכונסו מתקבל על הדעת כי יתבקשו לשמש ככינוס המכריע באופן סופי בנושאים שונים ורגישים[31]. תוקף רשמי לעניין זה ניתן באמנת ליסבון כאשר הופקד בידי המועצה האירופית תפקיד הבוררות במקרים של שימוש במנגנון בלם-החירום על ידי מדינה חברה[4]. יש לציין כי על אף החששות הרבים, לאורך השנים לא השתמשה המועצה בסמכותה ועוצמתה להפרת האיזון בין מוסדות האיחוד, ולא כפתה על האיחוד ומוסדותיו קווי מדיניות החורגים מסמכותה או מפרים את האיזון הבין-מדיני באיחוד[12].

למועצה סמכות ויכולת החלטה גם באשר למינוי בעלי תפקידים שונים במוסדות האיחוד: נשיא המועצה האירופית, הנציג הגבוה לענייני חוץ וביטחון, נשיא הבנק האירופי וכן חברי מועצת המנהלים של הבנק האירופי[6]. המועצה יכולה גם להציע מועמד לתפקיד נשיא הנציבות וכן לקבוע את הרכבי מועצות השרים. המועצה קובעת גם את סבב המדינות הנשיאות למועצת האיחוד האירופי, את מספר הנציבים וכן את מספר הצירים המשמשים בפרלמנט האירופי[4].

הליך קבלת ההחלטות במועצה

החלטות המועצה מתקבלות לרוב בקונצנזוס, או בהצבעה רשמית. החלטה בקונצנזוס משמעה כי לא מועלות התנגדויות להחלטה, ובשונה ממנה החלטה פה אחד תהא החלטה בה נעשתה הצבעה רשמית וההחלטה התקבלה בתמיכת כלל המשתתפים במועצה. הצבעות רשמיות נדירות למועצה האירופית, והחלטות המתבקשות להתקבל פה אחד בהצבעות שכאלה יהיו לרוב בנושאים טעונים, והן בעלות תוקף משפטי מחייב כאשר תוכנן יבוצע בפועל באופן מידי[32]. שינויים בנוהלי עבודה או החלטה לכינוס וועידה בין-ממשלתית יכולה להתקבל בהצבעה באמצעות רוב רגיל, ומינויי בעלי התפקידים דורש הכרעה בהצבעה ברוב מיוחד[12].

שיטת התיאום הפתוחהעריכה

שיטת התאום הפתוחה [open method of coordination] נהגתה בכינוס המועצה האירופית בשנת 2000. מטרת השיטה הייתה לאפשר פלטפורמת שיתוף למדינות החברות בנושאים שונים שהאיחוד האירופי אינו חולש עליהם. מכך להביא להיווצרות סטנדרט אירופי אחיד בנושאים הללו, העולה מהשטח דה-פקטו, ואינו מוכל על ידי האיחוד עצמו כלפי המדינות החברות[12]. הוחלט כי כינוסי האביב של המועצה יוקדשו לחילופי מידע בין המדינות החברות בתחומים חברתיים-כלכליים שונים, תוך שימוש בקווים מנחים הנקבעים מראש על ידי המועצה, שיפוט עמיתים של מנהיגי המדינות, ביוש ומעקב שיבוצעו באופן שוטף על ידי הנציבות, ויבוקרו על ידי המועצה[13].

יש לציין כי היעדים החברתיים כלכליים שהוגדרו כקווים המנחים והיעדים בשנת 2000 טרם הושגו, לא למועד שנקבע [2010], ואף לא כיום עם עליית מפלגות הימין במדינות שונות בעיקר במזרח אירופה שנסוגו באופן בוטה מיעדים אילו[12]. בשנת 2010 נקבעו סט יעדים חדש בשם "אירופה 2020", אך גם ביעדים אילו לא הושגה עקביות מלאה בכלל המדינות החברות, והם לא הושלמו באופן מלא נכון להיום[4].

מדיניות החוץעריכה

החל מפגישתה הראשונה של המועצה בצורתה המוסדרת [1975], דנה המועצה במדיניות החוץ של האיחוד[33], ועניין זה הפך לאחד מתפקידיה המסורתיים, עד אשר אמנת ליסבון נתנה את הגושפנקה הרשמית לאחריותה של המועצה בענייני מדיניות החוץ[6]. זאת באמנה על האיחוד האירופי [TEU], בפרק העוסק במדיניות החוץ והביטחון המשותפת[34]:

סעיף 1: "המועצה האירופית תזהה את האינטרסים האסטרטגיים של האיחוד, תקבע את המטרות של ותגדיר קווים מנחים כלליים למדיניות החוץ והביטחון המשותפת, לרבות בנושאים בעלי השלכות ביטחוניות. היא תאמץ את ההחלטות הדרושות. אם התפתחויות בינלאומיות מחייבות זאת, נשיא המועצה האירופית יכנס ישיבה יוצאת דופן של המועצה האירופית על מנת להגדיר את הקווים האסטרטגיים של מדיניות האיחוד אל מול התפתחויות אלו."

וכן בסעיף 2: "המועצה תנסח את מדיניות החוץ והביטחון המשותפת ותקבל את ההחלטות הדרושות להגדרתה וליישום שלה על בסיס הקווים המנחים הכלליים והקווים האסטרטגיים שהוגדרו על ידי המועצה האירופית. המועצה והנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון יבטיחו את האחדות, העקביות והאפקטיביות של הפעולה של האיחוד"[35].

נוסף על כך, כאשר האיחוד האירופי מנהל משא ומתן למול מדינות שונות שאינן חברות, וכן משתתף בוועדות שונות העוסקות בנושאי-חוץ של גופים בין-לאומיים שונים[36], המועצה היא המשמשת כנציגת האיחוד, ומכך מעמדה שווה ערך למנהיג מדינה. מן המועצה משמש הנשיא כנציג המועצה כולה, ומכך כנציג האיחוד כולו. עם זאת יישום החלטה זו הוכח כבעייתי, שכן האו"ם לא מכיר בעקביות בנשיא המועצה כנציג הקולקטיב האירופי, ואף מנע מנושאי תפקיד זה את זכות הדיבור בדיונים שונים של האו"ם בטענה כי הזכות ניתנת אך לראשי מדינות[37][4].

תיקון אמנותעריכה

כפי שציינו בפתיחת פרק זה – תפקיד זה של תיקון אמנות אינו מתבצע באופן רשמי תחת המועצה האירופית, כינוסים לעניין זה אינם נחשבים לכינוס המועצה האירופית, אלא לכינוסי הוועידות בין-ממשלתיות. עם זאת יש לציין כי זהות היושבים בוועידות בין-ממשלתיות אילו זהה לזהות היושבים במועצה האירופית – מנהיגי המדינות החברות, וכן נשיא המועצה האירופית[38]. מכך שהרי שני כינוסים אלא זהים לכל דבר ועניין, לבד ממקום מושבם. שכן בעוד המועצה האירופית יושבת במבנה קבע, הרי שמיקום הוועידות הבין-ממשלתיות משתנה ממפגש למפגש.

באמנת ליסבון הוענקה הסמכות ליצירת מהלכי רפורמה כוללים לאיחוד על המועצה האירופית באופן רשמי. זאת בכך שהוענקה היכולת למועצה לזמן כינוס של וועידה בין-ממשלתיות על מנת לתקן אמנות, וכן אושרר הליך מקוצה לתיקון אמנות במועצה האירופית עצמה ללא הצורך בכינוס וועידה בין-ממשלתית מיוחדת. יתר על כן הוחלט באמנה כי ביכולתה של המועצה האירופית להורות על שינויים בהליכי קבלת ההחלטות השונים מהמצוין באמנות הרלוונטיות[4][12].

הרכב המועצהעריכה

למועצה האירופית הרכב קבוע והוא נשיא המועצה ומנהיגי המדינות. נוכחים נוספים הם הנציב הגבוה לענייני חוץ וביטחון, נשיא הנציבות האירופית, וכן מזומנים לעיתים שרי החוץ של המדינות החברות ובעלי תפקידים אחרים במוסדות האיחוד. נוסף על כך מפעילה המועצה וועידות שונות, מהן קבועות ושאינן קבועות[12]. עתה נרחיב בבעלי הקביעות במועצה, והם: חברי המועצה הקבועים, נשיא המועצה וכן ועדת גוש האירו שהיא ועיה קבועה תחת המועצה האירופית. המועצה יכולה להורות על הקמת ועדות נוספות, קבועות ושאינן קבועות, לפיקוח ומעקב באשר לנושאים ספציפיים, אם כי פרקטיקה זו כמעט אינה בשימוש[12].

חברי המועצה הם מנהיגי המדינות החברות, מהם נושאים בתפקיד נשיא, קנצלר או ראש ממשלה[39]. נוכחים קבועים נוספים בישיבות שאינם מנהיגי המדינות הם נשיא הנציבות [President of the European Commission], וכן הנציב הגבוה לענייני חוץ וביטחון [the High Representative][40].

נשיא המועצהעריכה

בעבר ניהול ישיבות המועצה האירופית נעשה על ידי המדינה נשיאת מועצת השרים, ותפקידו היה כראשון בין שווים לשאר מנהיגי המדינות האחרים [primus inter pares][4]. עם אמנת ליסבון פוצל תפקיד נשיאות המועצה האירופית מתפקיד נשיאות מועצת השרים והוחלט על כינון תפקיד נשיאות ייעודי למועצה. על אף החשש כי בעל תפקיד זה יכול להפוך דמות מנהיגותית בעלת כוח רב [על חשבון מנהיגי המדינות החברות] וכן להפר את האיזון שבין המועצה האירופית לבעלי תפקידים אחרים באיחוד [נשיא הנציבות והנציג הגבוה][13], ההבנה כי עבודת המועצה מתרחבת, ומכך ניהולה הופך להיות תובעני יותר הביאה להחלטה לכונן תפקיד זה. על מנת להפחית את הסכנה להיווצרות אותה דמות מנהיגותית עוצמתית הוטלו מספר הגבלים על בעל תפקיד זה: הנשיא אינו יכול להשתתף בהצבעות המועצה; נשיא המועצה אינו יכול לשמש בתפקיד נוסף[41]; הבחירות לנשיאות המועצה מתבצעות בכל שנתיים ושישה חודשים[42]; הנשיא הנבחר יכול לחדש את כהונתו פעם נוספת אחת בלבד[43].

תפקידי נשיא המועצה כוללים: הכנת כינוסים, גיבוש סדר היום לדיון וניהולו, ניסוח מסקנות הדיון וכן דיווח לפרלמנט האירופי לאחר כל ישיבת מועצה. נוסף לכך כללה אמנת ליסבון תיאורי תפקידים מעורפלים יותר, כגון: קידום עבודת המועצה האירופית; הבטחת המשכיות ורצף העבודה במועצה; ייצוג המועצה למול מוסדות האיחוד האחרים[44]. אי הבהירות באשר לאחרונים משאירה את אופן ביצועם נתון להחלטתו של נשיא המועצה. לכך מתווספת אי הבהירות באשר לחלוקת האחריות בין נשיא המועצה האירופית, נשיא הנציבות והנציג הגבוה, ואילו מייצרים מקום למאבקי כוח בין כלל בעלי התפקידים.

עם כניסתה של אמנת ליסבון לתוקף, ב-19 בנובמבר 2009, בחרה המועצה האירופית לתפקיד הנשיא הראשון את הרמן ואן רומפוי [Herman Achille Van Rompuy], ראש ממשלת בלגיה לשעבר. ואן רומפוי שימש כנשיא המועצה במשך שתי קדנציות רצופות, החל מה-1, דצמבר 2009 ועד ה-30, נובמבר 2014[45]. נושא המשרה השני היה דונלד טוסק [Donald Tusk], ראש ממשלת פולין לשעבר. גם טוסק שימש במשך שתי קדנציות, החל מה-1, דצמבר 2014 ועד 30 בנובמבר 2019[46]. לאחריו נבחר לתפקיד נשיא המועצה צ'ארלס מישל [Charles Michel], ראש ממשלת בלגיה לשעבר, שעודו מכהן בתפקיד זה[47].

תפקידי הנשיא השוטפים

כארבעה שבועות לפני כל ישיבת מועצה שולח הנשיא למועצת השרים לעניינים כלליים [General Affairs Council] את הטיוטה לסדר היום לדיון במועצה האירופית. סדר היום לרוב מורכב מעניינים שונים העולים מן המדינות החברות, המועצה לעניינים כלליים, וועידת הנציגים הקבועים, ועל בסיס פגישות המועצה האירופית הקודמות. מכך שלנשיא המועצה לא נותר מרחב רב להוספת נושאים לסדר היום. סדר היום המוצע נדון במועצה לעניינים כלליים וכן בוועידת הנציגים הקבועים, ורק לאחר אישור כל הגורמים הללו, כחמישה ימים לפני מועד ישיבת המועצה – נסגר באופן סופי סדר היום למועצה. הליך זה נועד לסייע לאיתור הנושאים הדחופים והרגישים ביותר פוליטית, אך למנהיגי המדינות עדיין ישנה האפשרות להעלות נושאים שונים בישיבה שאינם על סדר היום. בתום דיון בנושאים שעל סדר היום מנהל הנשיא את הצבעות המועצה בנושא בהתאם לפרוצדורה הקבועה באמנות[48].

במהלך ישיבת המועצה על הנשיא לנהל את הדיון הכללי, ובאפשרותו גם לעצור את הדיון ולהורות על יציאה לשיחות אישיות עם מנהיגי המדינות. הנשיא יכול גם לזמן שני מנהיגים לשיחות אישיות על מנת ליישב חילוקי דעות פרטניים[13].

מלבד ישיבות המועצה אחראי הנשיא לעקוב על ביצוע החלטות המועצה, לפקח כי אכן ההחלטות מיושמת בפועל, אם כחקיקה או כתקנות, למול המוסדות הרלוונטיים באיחוד. לאחר אשרור אמנת ליסבון החל הנשיא לכהן גם בראשות וועדות המעקב וקבוצות העבודה שתחת המועצה האירופית כחלק מתפקידו כמפקח על יישום ההחלטות[4].

ועידות גוש האירועריכה

מנהיגי גוש האירו נפגשו בוועידת גוש האירו [Eurozone summits], תחת המועצה האירופית, לראשונה באוקטובר 2008, בפריז. זאת בעקבות משבר החוב בגוש האירו שטלטל את האיחוד האירופי ככלל, ואת הגוש המוניטארי בפרט. בפגישה זו הסכימו על תגובה מתואמת ומשותפת למשבר הכלכלי. ועידות נוספות במתכונת זו נערכו במאי 2010, במרץ 2011, ביולי 2011 ובאוקטובר 2011 בבריסל. עד לשנת 2012, נושאי גוש האירו טופלו בעיקר בפגישות אילו, שהיו בהמשך לזמני פגישות המועצה, ותחת סמכותה[49].

בישיבת המועצה האירופית במרץ 2012, חתמו מנהיגי המדינות החברות על האמנה בדבר יציבות, תיאום וממשל באיחוד הכלכלי והמוניטרי [TSCG]. האמנה, שנכנסה לתוקף ב-1 בינואר 2013, קבעה בין היתר את ועידת גוש האירו כוועידה קבועה של המועצה והסדירה את אופן פעילות הוועידה ונשיא הוועידה[50]. לאחר כניסת ההסכם לתוקף, התכנה ועידת גוש האירו הראשונה בתאריך 14 במרץ 2013, ומאז הועידה מתכנסת כפעמיים בשנה, לרוב כהמשך ישיר לפגישת המועצה האירופית[51].

מבנה כינוסי המועצהעריכה

פגישות המועצה מתנהלות בשני מעגלי משתתפים, היושבים בחדרים נפרדים, המתקשרים ביניהם באמצעות כותבי תקצירים ואנטיצים. המעגל הראשון, הנקרא גם המעגל הפנימי או המעגל המרכזי, הוא בעצם המועצה האירופית עצמה בה הרחבנו עד כה, מעגל זה מורכב מבעלי התפקידים הקבועים במועצה: הנשיא, חברי המועצה, הנציב הגבוה לענייני חוץ וביטחון וראש הנציבות. קבוצה זו נפגשת בחדר האדום, ומלבדם נוכחים גם מזכירי הנציבות הכותבים תקצירים לדיוני המועצה. זוהי פגישת המועצה "האמיתית" בה נדונים הנושאים השונים שעל סדר היום ומתקבלות ההחלטות והמסקנות השונות[4].

בעת התנהלות פגישת המועצה בחדר הכחול, מזכירי הנציבות כותבים תקציר של הדיונים. אחת לפרק זמן קבוע מתחלפים כותבי התקצירים, הכתבן יוצא אל חדר האנטיצי, בו ממתינים האנטיצים ומתדרך אותם על המתרחש בישיבה. האנטיצים בתורם עוברים אל החדר הכחול לתדרך את צירי המדינות החברות, הם המעגל השני, או החיצוני. המעגל השני, היושב בחדר הכחול, הורכב בעבר משרי החוץ של המדינות החברות, אך לאחר אמנת ליסבון הוחלפו אילו בצירי המדינות החברות. כל מדינה חברה מורשת לשלוח כעשרים נציגים לכל היותר, ומכלל הנציגים, מחזיקים שניים לכל משלחת בתג אדום המאפשר להם להיכנס לפגישת המועצה על מנת להעביר מסר למנהיג המדינה החברה[4].

פגישות המועצה האירופית נמשכות לרוב כיומיים. בתחילת הישיבה הפותחת של הכינוס, נשיא הפרלמנט האירופי נושא הצהרה, לאחריה הוא עוזב לחלוטין את הכינוס. את שאר הכינוס מנהל נשיא המועצה על פי סדר היום שגובש טרם הפגישה [כפי שציינו בפרק 1.3]. סדר היום יכול לכלול פגישות בנושאים מובנים מראש [Built-in Agenda], וכן נושאים דחופים שונים הדורשים התייחסות מיידית של המועצה האירופית, אם עניינים אקטואליים-אירופאיים או גלובליים. מהנושאים המובנים מראש: הכלכלה האירופית, האיחוד המוניטרי והשוק הפנים-אירופי. יש לציין כי נושא ההתרחבות אינו מוגדר כנושא מובנה מראש, עם זאת מעת כניסת אמנת קופנהגן לתוקף נידון נושא זה בקביעות בכינוסי המועצה. נוסף על כך, כאשר הנציבות מעלה מדיניות חדשה, מדיניות זו תעלה בפני המועצה האירופית, וכן ניירות עבודה שונים של מועצת השרים ותוכניות תקציביות ארוכות טווח. כמו כן נושאים שונים שנידונו בפגישות המועצה הקודמות יכולים לעלות שוב למועצה לדיון מחודש או לפיקוח ובקרה[12][4].

בתום כל פגישת מועצה תגובש רשימת המלצות והחלטות בנושאים הנידונים. המלצות והחלטות אילו יפורסמו במוסדות האיחוד השונים לצורך אימוצן ועיבודן לתוכניות ברות-יישום, חקיקות או תקנות. נוסף על פרסום זו, נשיא המועצה מוסר גם הוא דיווח לפרלמנט באשר לפגישה וליוצא ממנה. מנהג נוסף, שאינו רשמי, הוא ביצוע מסיבת עיתונאים של כל מדינה חברה, בה נציג מן המשלחת או אפילו מנהיג המדינה עצמו, מוסר גם הוא על שהתרחש במועצה ועל ההחלטות. יש לציין כי דיווחים אילו של המדינות החברות לעיתים קרובות סותרים זה את זה, וכן לעיתים סותרים או מתנגדים להמלצות וההחלטות הרשמיות של המועצה כפי שמדווחות על ידי נשיא המועצה לפרלמנט האירופי[4].

ישנם שלושה סוגים לפגישות המועצה האירופית: פגישות מתוכננות, פגישות בלתי-רשמיות ופגישות שלא מן המניין. פגישות מתוכננות הן פגישות המועצה הסדירות והפורמליות בהם עסקנו עד כה. פגישות אלו מתוכננות מראש ונאספות על מנת לדון בנושאים ספציפיים, ובסופן יינתנו מסקנות והחלטות מוצעה בנושא הנידון. פגישות בלתי-רשמיות מכונסות לרוב על ידי נשיא המועצה, לרוב לבקשת המדינות החברות, על מנת לדון בנושאים שונים שלא הספיקו לעלות לסדר היום, או להתעמק בנושאים שבהם לא הספיקו לעשות כן מקוצר הזמן בפגישות המתוכננות. פגישות בילתי-רשמיות אילו לא יביאו לגיבוש מסקנות והחלטות, אבל לעיתים תגובש במהלכן הצהרה רשמית[52]. פגישות שלא מן המניין, הן פגישות המכונסות בהתראה קצרה בשל נסיבות יוצאות דופן, לעיתים קרובות בעלות אופי גלובלי ודחוף[53]. בתום פגישות אילו תנוסח מסקנה רשמית של המועצה בנושא, ולכל הפחות הצהרה באשר לעמדת האיחוד בעניין[4].

קישורים לאמנות, הסכמים ותמלול פגישות המועצהעריכה

קישורים חיצונייםעריכה

  מדיה וקבצים בנושא המועצה האירופית בוויקישיתוף

הערות שולייםעריכה

  1. ^ European Union, Treaty on European Union: Title III - Provisions on the institutions, Article 15, Official Journal of the European Union, ‏30/10/2010
  2. ^ 1 2 Stark, C, Evolution of the European Council: The implications of a permanent seat, Paper Presented at The UACES Thirty-second Annual Conference and Seventh Research Conference, Queen’s University Belfast, 2002
  3. ^ European Council, How the European Council works, Consilium, ‏15/03/2022
  4. ^ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 קהאן-ניסר, ש., האיחוד האירופי: היסטוריה, מוסדות ומדיניות, רעננה: הוצאת האוניברסיטה הפתוחה, 2016
  5. ^ 1 2 3 General Secretariat of the European Council, The European Council: 50 Years of Summit Meetings, 2011, Archive Series of the General Secretariat of the Council
  6. ^ 1 2 3 4 5 רייך, א., משפט האיחוד האירופי: עקרונות ומוסדות, פרסום המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, האוניברסיטה העברית בירושלים, בתוך סיבל, ר. רונן, י. (עורכים), משפט בינלאומי [מהדורה שלישית], 2016, עמ' עמודים 129-171
  7. ^ Communiqué Issued After the Meeting of the Heads of State and Government, Paris, 10 December 1974, Source: Bulletin of the EC, 1974, no 12
  8. ^ London Declaration on the European Council, 1977, Source: Bulletin of the EC, 1977, no 6
  9. ^ Solemn Declaration on European Union, Stuttgart, 19 June 1983, Source: Bulletin of the EC, 1986, Supplement no 2, p.7.
  10. ^ Council of the European Union (2008). 6655/1/08 REV 1: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union
  11. ^ General Secretariat of the European Council, A Union of law: from Paris to Lisbon - Tracing the treaties of the European Union, 2012, Archive Series of the General Secretariat of the Council
  12. ^ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 De Schoutheete, P, The European Council, Oxford: Oxford University Press, 2012, In: Peterson, John and Shackleton, Michael (eds.), The Institutions of the European Union, עמ' 43-67
  13. ^ 1 2 3 4 5 6 7 8 De Schoutheete, P. & Wallace, H., The European Council, Research published by Notre Europe: Research and European Issues 19, 2002
  14. ^ Caraffini, P, De Gaulle, the “Empty Chair Crisis” and the European Movement, Perspectives on Federalism 7(2), 2015, עמ' Pp. 163-189
  15. ^ Tindemans, Leo. (1976). European Union: Report by Mr. Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium, to the European Council. Bulletin of the European Communities, Supplement 1/76. Retrieved March 20, 2022. From the Archive of European Integration, University of Pittsburg: http://aei.pitt.edu/942/
  16. ^ European Council, Dublin, Summary of decisions and conclusions:, ‏(10-11 March 1975)
  17. ^ כגון המועצה האירופית הבלתי פורמלית בשנת 2017 במלטה.
  18. ^ European Council, Justus Lipsius building, Consilium, ‏23/02/2022
  19. ^ European Council, Europa building, Consilium, ‏23/02/2022
  20. ^ European Council, Council buildings, Consilium, ‏23/02/2022
  21. ^ General Secretariat of the European Council, The European Council, 2022, Archive Series of the General Secretariat of the Council
  22. ^ 1 2 3 Carammia, M. Princen, S. & Timmermans, A, From Summitry to EU Government: An Agenda Formation Perspective on the European Council, Journal of common market studies 54 (4), 2016, עמ' pp. 809–825
  23. ^ ארכיטקטורה מוסדית: ביטוי זה מתייחס למערך חלוקת העוצמה והסמכויות בין המוסדות השונים המעורבים בתהליך קביעת המדיניות בכל אחד מתחומי המדיניות של האיחוד האירופי.
  24. ^ המוסדות הנוספים למועצה האירופית הם: מועצת השרים, הפרלמנט, הנציבות, בית המשפט האירופי לצדק, הבנק האירופי המרכזי, המוסד האירופי לביקורת. יש לציין כי קיימים מוסדות נוספים תחת האיחוד, אך הם פחות משמעותיים בבחינת פעולתם, והם כפופים לכל הפחות לאחד מן המוסדות האחרים הנזכרים לעיל.
  25. ^ המכונה גם מועצת השרים
  26. ^ ישיבת המועצה ברומא, 1975
  27. ^ ישיבת המועצה בהנובר, 1988
  28. ^ ישיבת המועצה בליסבון, 2000
  29. ^ קופנהגן, 1993, בעקבותיה הצטרפות המדינות אוסטריה, שוודיה ופינלנד. החלטה נוספת התבצעה בשנת 2004 יחד עם ההחלטה על פתיחת המשא ומתן להצטרפות למול טורקיה.
  30. ^ יש לציין כי דה-פקטו מעטות הצעותיה של המועצה שאינן מיושמות בפועל. מרבית מסקנות המועצה מתורגמות לחקיקה או לתקנות במוסדות האיחוד האירופי האחרים בעתים קרובות מאוד למועד פרסומן.
  31. ^ Tallberg, J., Bargaining Power in the European Council, Journal of common market studies 46(3), 2008, עמ' pp. 685–708
  32. ^ בנושאים אילו ניתן לציין: הפרה עקבית של ערכי האיחוד מצד אחת המדינות החברות; הגדרת האינטרסים האסטרטגיים והקווים המנחים למדיניות החוץ והביטחון המשותפת.
  33. ^ המועצה דנה במשבר בקפריסין וכן באמנות הלסינקי, וניסחה הצהרה רשמית מטעם האיחוד לעניינים הללו.
  34. ^ EUR-Lex, Foreign and security policy - the role of the Council and the European Council, EUR-Lex, ‏12/01/2021
  35. ^ Treaty on European Union: Title V – General Provisions on the Union's External Action and Specific Provisions on the Common Foreign and Security Policy: Chapter 2 - Specific Provisions on the Common Foreign and Security Policy, Section 1 – Common Provisions, Article 26 (ex Article 13 TEU).
  36. ^ בהם ניתן לציין את האו"ם, ארגון הבריאות העולמי, הבנק העולמי, וכדומים להם
  37. ^ UN news, General Assembly defers consideration on European Union proposal, UN news, ‏14/09/2010
  38. ^ Bulmer, S. & Wessels, W, The European Council: Decision-making in European Politics, London: The Macmillan Press LTD, 1987
  39. ^ [1] נשיאים [צרפת, קפריסין, ליטא, רומניה], קנצלרים לפדרציה [אוסטריה, גרמניה], לבד מאילו נציגי שאר המדינות החברות משמשים כראשי ממשלה. לרשימת חברי המועצה הנוכחית ניתן לפנות לאתר המועצה האירופית בקישור:Members of the European Council, www.consilium.europa.eu (באנגלית)
  40. ^ European Council, Members of the European Council, Consilium, ‏23/02/2022
  41. ^ ובכך כוון שלא יוכל לשמש כמנהיג אחת מהמדינות החברות [אם כנשיא או ראש ממשלה] באותה העת שהוא משמש בתפקיד ראש המועצה האירופית.
  42. ^ שלא בהתאם לנשיאות מועצת השרים, המועברת ממדינה למדינה כל שישה חודשים.
  43. ^ כלומר, יכול לשמש בתפקידו כשתי קדנציות בלבד, המונות כחמש שנים לכל היותר.
  44. ^ Council of the European Union (2008). 6655/1/08 REV 1: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union EUR-Lex (2007). Document C:2007:306:TOC - Treaty of Lisbon. Official Journal of the European Union, C306, 17 December 2007.
  45. ^ European Council, Former President of the European Council: Herman Van Rompuy, Consilium, ‏07/06/2022
  46. ^ European Council, Donald Tusk, former president of the European Council, 2014-2019, Consilium, ‏17/12/2019
  47. ^ European Council, Biography of Charles Michel: President of the European Council, Consilium, ‏26/04/2022
  48. ^ לעניין זה: האמנה על האיחוד האירופי (TEU) והאמנה על תפקודו של האיחוד האירופי (TFEU)
  49. ^ European Council, Euro Summit, Consilium, ‏2022
  50. ^ Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union: Title V - Governance of the Euro Area, article 12
  51. ^ General Secretariat of the European Council, Rules for the Organization of the Proceedings of the Euro Summits, 2013, Reference Texts of the General Secretariat of the Council
  52. ^ דוגמה להצהרה שכזו תהה ההצהרה על המשבר ביוון, בשנת 2010
  53. ^ כדוגמאות לישיבות כאלו: ישיבת חירום לאחר הפלת מגדלי התאומים, 2001; מלחמת עיראק, 2003; פרוץ המלחמה בגאורגיה, 2008; פרוץ מלחמת האזרחים בלוב, 2011