עקומת לאפר

עקומת לאפר בכלכלה (קרוייה גם עקומת לאפר-ח'לדון) היא ייצוג תיאורטי של הקשר בין תקבולי הממשלה שנאספים על ידי מיסוי ואחוזי המס שהממשלה יכולה לגבות. היא משמשת להראות את גמישות הכנסת הממשלה ממיסים – שתקבולי הממשלה ממיסים ישתנו עם שינוי אחוזי המס שנלקחים באופן לא לינארי. עקרונות היסוד של העקומה הן שגם ב0% וגם ב100% מס תקבולי הממשלה הם 0, אך בנקודה כלשהי באמצע תקבולי הממשלה כן חיובייום, מכאן לפי משפט ויירשטראס שחייבת להיות לפחות נקודת מקסימום אחת מעל האפס שבה תקבולי הממשלה יהיו מקסימאליים. נהוג להציג את העקומה כמתחילה ב0 ו0% ונגמרת ב100% ובתקבוליים אפסיים גם כן, עם נקודת מקסימום אחת איפשהו ביניהן.

יישום אחד של העקומה הוא שמנקודה מסוימת העלאת שיעורי המס עלולים להוריד את כמות התקבולים של הממשלה מהמס. היפוטתית ניתן להעריך את נקודת המקסימום עבור כל כלכלה, אך הערכות שכאלה שנויות במחלוקת.

בדרך כלל כלכלות צד ההצע עושות שימוש בעקומת לאפר, כטיעון שנוי במחלוקת נגד העלאת מס. העקומה קיבלה את שמה ב1970 על ידי עיתונאי בשם ג'וד וואניסקי, שקרא לעקומה כך על שם ארתור לאפר. מאוחר יותר, ארתור לאפר ציין שהוא לא היה הראשון להגות את הרעיון ושהוא התבסס על עבודות של קודמים, ביניהם פילוסוף מוסלמי מהמאה ה14 הקרוי אבן ח'לדון, וג'ון מיינארד קיינס.

היסטוריה

מקור

העקומה קיבלה את שמה על ידי כתב של הניו יורק טיימס באותה תקופה ג'וד וואניסקי לאחר מפגש ארוחת צהריים שכלל אותו, את לאפר, את דיק צ'ייני דונלד רומספלד ומרי ארנט. בפגישה ביקר לאפר את העלאת המס של ג'ראלד פורד, ולפי הסיפורים צייר על על מפית את העקומה כדי להעביר את הרעיון. צ'ייני לא קנה את הרעיון מיידית, אך הרעיון לא עזב את מוחותיהם של הנוכחים. פרופסור לאפר אמר מאוחר יותר : "בהיעדר מישהו שיקשיב לי, השתמשתי ב'עקומת לאפר' כפי שהיא מכונה בכל הכיתות בהן הרצתי."

לאפר לא מנסה לנכס את הרעיון לעצמו, ומודה בלקיחת הרעיון מג'ון מיינארד קיינס ומאבן ח'לדון.

תקדימים היסטוריים נוספים

ישנם תקדימים היסטורים נוספים לרעיון, שלאפר לא ציין. ב1924 לדוגמא, אנדרו מלון, שר האוצר כתב : "יש המתקשים להבין ששיעורי מס גבוהים לא יוצרים בהכרח תקבולים גדולים יותר לממשלה ושתקבולים גדולים יותר יכולים להתקבל משיעור מס נמוך יותר. במימוש התובנה שלו כי "73% מכלום זה כלום", הוא חתר להפחתת המס על העשירון העליון מ73% להרבה פחות מזה, לבסוף ל24%. תקבולי המס עלו מ719 מיליון דולר, למיליארד דולר בין 1921 ל1929. עליה של 4.2% לשנה, למשך שמונה שנים. מאורע היסטורי זה תומך בדעת התומכים בקיצוץ מיסים.

תקדימים היסטוריים נוספים ניתן למצוא אצל דייוויד יום, שתיאר טיעון דומה במאמרו "על המס" 1756, כמו גם אצל עמיתו הסקוטי אדם סמית עשרים שנה מאוחר יותר.

המפלגה הדמוקרטית השתמשה בטיעון דומה ב1880 כאשר מכס שהוטל על ייבוא בזמן מלחמת האזרחים (1861-1864) הביא לעודף ממשלתי. המפלגה הרפובליקנית שאז נקשרה עם תעשיינים צפון-מזרחיים טענו שקיצוץ בגובה המכס יוריד את תקבולי הממשלה. הדמוקרטים טענו שאולי המכס עבור כל יחידה יקטן, אך מאחר והכמות המיובאת תגדל, גם התקבולים יגדלו.

טיעון דומה טען עלי בן אבי טאלב, החליף הרביעי של האימפריה המוסלמית, והאימאם השיעי הראשון במכתבו למושל מצריים מאליק על-אשתר. בחינה מדוקדקת של הציטוט שלהלן תגלה שהוא לא מציין נקודת מקסימום לתקבולי השלטון מהמס, ואפילו מציין שהקטנת מס תקטין לטווח הקצר את רווחי השלטון, ולכן הוא מפספס את העיקרון המהותי בעקומת לאפר. הוא כותב: "אם משלמי המיסים מתלוננים בפניך רבות על השכיחות הרבה של המס, על אסונות, תאונות, גחמות של המונסונים, על משבר באמצעים להשקייה, הצפות או הרס גידולים בשל ירידה רבה מדי של גשם ותלונותיהם נכונות – הורד את המס. הפחתת תקבולי המדינה לא צריכה לצער אותך, מאחר וההשקעה הטובה ביותר של שולט היא בנתיניו ובהקלה על מכאוביהם. הקלה במס תיתן להם הזדמנות להקל את מצבם ולשפר אותו ולהקל על הבעיות שלהם. הם ההון האמיתי של המדינה, וכל השקעה בהם, אפילו בצורת הפחתת מס, תוחזר למדינה בדמות ערים עשירות יותר ועושר כללי רב יותר. ובעודך מפקד עליהם ודואג לביטחונם, אהבתם אלייך, השבחים והכבוד שיחלקו לך, ילוו אותך יחד עם התקבולים".

צידוק תיאורטי

לאפר מסביר את התופעה כשילוב בין שתי השפעות של המס: "השפעה אריטמטית" ו"השפעה כלכלית". ההשפעה האריטמטית היא שתקבולי המס הן גודל המס, כפול הכמות. ב0% מס המודל מניח שלא יהיו כל תקבולים מהמס. "ההשפעה הכלכלית" קובעת כי לגודל המס יש השפעה על בסיס המס, כלומר על הכמות של המוצר או השירותים הנמכרים. במקרה הקיצון בו הממשלה לוקחת 100% מס, תקבוליה הם אפס, שכן לאנשים אין מניע לעבוד אל אם כן הם מוצאים דרך להמנע מתשלום המס. בדרך כלל מציגים את העקומה כפרבולה שנקודת המקסימום שלה היא ב50%, אבל חשוב לדעת שנקודת המס האופטימאלית יכולה להיות בכל מקום על העקומה, ושצורתה לא חייבת להיות פרבולה.

ג'וד וואניסקי ציין שכאשר גודל המס הוא 100% אז שיטת המטבע תתחלף לסחר חליפין כבעבר. הוא גם ציין שלמשך פרק זמן מוגבל ובמקרים חריגים כלכלה יכולה להחזיק גם במצב של 100% מס (לדוגמא במלחמה). רבים ניסו לכמת את היחס הזה שבין שיעור המס לתקבוליו. למרות שיש קונצנזוס רחב על ההשפעה של שיעור המס על התקבולים ממנו, אין הסכמה כלל על הכימות המדוייק של השפעה זו. מעשית, ניתן רק לשער את צורתה של עקומת לאפר עבור כל כלכלה. יש וריאציות רבות של העקומה, שכן בכל כלכלה היחס בין שיעורי המס לתקבולים ממנו שונה, ותלוי בגמישות הצע העבודה, וגורמים אחרים. אפילו בתוך כלכלה נתונה העקומה יכולה להשתנות עם הזמן. מורכבויות כגון המניעים להכנס לשוק העבודה של קבוצות שונות וההשפעה של פרוגרסיביות המס הופכות מקשות עוד יותר הערכה מדויקת של העקומה. שינוי במדיניות הממשלתית גם היא משפיעה מאוד על העקומה. לדוגמא, עם היווצרות של פרצה בחוקי מס, או של מקום נטול ממס שנוצרו בשל שינוי בחקיקה, נקודת המס המקסימאלית (שמס מעבר אליה יקטין את הפידיון) תהפוך נמוכה יותר. לאפר הציג את העקומה ככלי פדגוגי להציג שבמקרים מסוימים הורדה במיסים יכולה להביא לגדילה של תקבולי הממשלה מהמס, ובמצבים כאלה לא דורשת הגדלה של הגירעון, או קיצוצים בהוצאות. בכדי שזה יהיה המצב, צריך שהמס יהיה גבוה מנקודת המקסימום שלו. ב2007 טען לאפר שאין להשתמש בעקומה כטיעון להוריד או להעלות מיסים.

בעיות

לאפר טוען שלא יהיו מניעים לעבוד כאשר הממשלה תיקח מיסים של 100% שכן אין מה להרוויח. מחקרים הוכיחו שהעקומה יכולה לעלות הדרגתית עד ל100%. העקומה גם מניחה שהמס לא חוזר אל האזרחים בצורה של שירותים המוצעים בזול לציבור, הנחה שגם היא אינה מתקיימת במציאות. העקומה מופשטת מדי, מאחר והיא מניחה שיש שיעור מס אחד, והצע עבודה יחיד. המציאות הפיננסית מורכבת יותר. ישנו ספק גדול ברלוונטיות ההשפעה של שיעור מס שולי יחיד. בנוסף יכול להיות שלפונקציה יש כמה נקודות מקסימום, ולכן הגברת המס או הורדתו בכמות מספקת יכולים להשאיר את המשק ללא שינוי.

כימות ונתונים אמפיריים

מחקר אקדמי על שיעור המס האופטימאלי למיקסום הפדיון

מילון פלגרייב הכלכלי החדש מדווח מתוך מחקר אקדמי שהמס האופטימאלי הממוצע הוא 70%. הכלכלן פאול פקורינו הציג ב1995 מודל כלכלי שחוזה ששיעור המס האופטימאלי יהיה באיזור ה65%. ב1996 נערך מחקר על כלכלת ארה"ב בין השנים 1959 -1991 ומצא ששיעור המס האופטימאלי נמצא בין 32.67% ל35.21%. ב1981 פירסם הג'ורנל לכלכלה פוליטית מאמר ששילב מידע אמפירי שהראה שבשוודיה שיעור המס האופטימאלי הוא 70%.

ההערכות של המשרד לתקציב הקונגרס בנוגע לקיצוצי מס ב2005

ב2005 המשרד לתקציב הקונגרס בארה"ב פרסם מאמר הקרוי "ניתוח של ההשלכות התקציביות והכלכליות של קיצוץ של 10% במס הכנסה". המאמר הזה קדם לקיצוץ שנעשה במס ההכנסה בארה"ב של 10% (לדוגמא אם המס היה 25% אז לאחר ההפחתה הוא היה 22.5%). שלא כמו מחקרים קודמים למחקר הזה הייתה היומרה לבדוק עד כמה ההפחתה במס תשפיע על הצמיחה הכלכלית, ובהתאם לכך כמה היא תשפיע על תקבולי המס, ובסופו של דבר את השפעתה הסופית על התקציב. כותב המודל מתבסס על מספר הנחות (יכולתם של פרטים לחזות את שעתיד לקרות, ניידות ההון, והדרכים שבהן הממשלה תפצה על פידיון נמוך יותר). בתרחיש צמיחה האופטימי ביותר במאמר רק 28% מההפסד בפידיון יוחזר תוך תקופה של 10 שנים במידה ויעשו קיצוץ מס של 10%. המאמר מציין שסביר להניח שכתוצאה מהירידה בפידיון הממשלה תלווה כספים ומעריך ש200 מילארד דולר ישולמו על ידי הממשלה כריבית להלוואות אלו.

עוד נתונים אמפיריים

לאפר הציג את רוסיה ואת המדינות הבלטיות כדוגמאות למדינות שבהן נוסה מס שטוח של 35%, ומייד לאחר היישום החלו לצמוח, לתמיכה בעקומת לאפר. הוא התייחס באופן דומה גם לקיצוץ המס קמפ-רוט, קיצוצי המס של קנדי, קיצוצי המס ב1920 והשינוי שארה"ב עשתה במבנה מס ההון שלה ב1997, כדוגמאות לעקומת לאפר. יש הקישרו גם את חוק האוזר, שטוען שהפדיון של הממשלה מהמס בארה"ב תמיד היה בקרוב 19.5% מהתוצר הגולמי, בלי קשר לגודל המס השולי. אחרים עם זאת טוענים שחוק האוזר מטעה ושהיו לשינויים בגובה המס השפעה רבה על הפידיון. מחקר שנערך ב2007 על ידי הAEI מצא שמס החברות האופטימאלי הוא 26% לעומת 34% בשנות השמונים. מכון אדם סמית פרסם ב2010 מאמר לפיו "ב1997 חתכו באירלנד את מס רווחי ההון שמומש בחצי, מ40% ל20%. שר האוצר דאז צ'ארלי מקרווי קיבל ביקורות חריפות על הצעד, בטענה שזה יוריד את הפידיון הממשלתי. הוא מנגד טען שפידיון הממשלה יעלה דרמטית. תקבולי הממשלה לא רק עלו, אלא עקפו בעלייתם את כל התחזיות." מחקר שעשו טצר ויונג מהמכון התבסס על נתונים מהרפובליקה האירית הציע שמס רווחי ההון האידיאלי הוא 20%, אך הנתון הזה מתבסס לפחות בחלקו על משלמי מיסים מנוסים ששמרו על נכסים בידיעה שהמס ירד בקרוב.

מיסוי אופטימאלי

אחד מהשימושים של עקומת לאפר הוא בקביעת שיעור המס שישיג את הפידיון הממשלתי המקסימאלי (במילים אחרות מיקסום איסוף הפידיון). אך חשוב להבדיל בין שיעור המס שמניב את הפידיון הגבוה ביותר לממשלה, לבין שיעור המס האופטימאלי – זה שפוגע בכלכלה פחות ככל האפשר. המס גורם לאובדן של כסף מסוים, וצריך להתחשב בשיקול זה בשאלה האם בכלל רוצים להגיע לשיעור המס שממקסם את הפידיון. בשיח הפוליטי

בשיח הפוליטי

קשר לכלכלת צד ההצע

כלכלת צד ההצע היא אסכולה בחשיבה המאקרוכלכלית הגורסת שהדרך לצמיחה כלכלית היא הסרת המחסומים המונעים ייצור מוצרים ושירותים (אסכולה המתמקדת בהצע). אם מחסומים אלה יוסרו, לפי האסכולה, יהנו הצרכנים ממוצרים ושירותים רבים יותר, ובזול יותר. מדיניות קלאסית של כלכלת צד ההצע מצדדת בהפחתת מס הכנסה ומס רווחי הון להגדלת הצע העובדים וההון, ממשלה קטנה ורגולציה מינימאלית, כדי להקטין את העלויות הבירוקרטיות הכרוכות בייצור. למרות שבדרך כלל כלכלת צד הצע מוזכרת בנוגע למס, היא מצדדת בעידוד ההצע בדרכים נוספות, ולא עוסקת רק במס.

וואניסקי ולאפר היו שניהם מצדדים גדולים של כלכלת צד ההצע, ולכן הראיון של עקומת לאפר משוייך לא פעם לכלכלת צד הצע. מצדדי כלכלת צד ההצע טענו לא רק שקיצוץ במיסים ישפר את ההצע, אלא כתוצאה מעקומת לאפר הם אף הוסיפו שהקיצוץ יכול שלא לפגוע בפידיון הממשלה. אולם מטרת האסכולה היא להגדיל את ההצע ככל שניתן, ולכן יש תמיד להוריד את המס. עקומת לאפר בניגוד לזה גורסת שרק בנקודות מסוימות על העקומה הורדה במס תוסיף לתקבולי הממשלה, לא בכל נקודה.

רייגניזם

עקומת לאפר השפיעה רבות על הרייגניזם, ועודד את קיצוץ המס של 1981. מצדדי כלכלת צד ההצע טענו באותה תקופה שהורדת המס תעלה את רווחי הממשלה שכן המס דאז היה ממוקם מימין לנקודת המקסימום. רייגן עצמו היה חשוף למס של 90% בתקופת מלחמת העולם השנייה כשהיה שחקן. בתקופת הנשיאות של רייגן המס ירד מ70% ל31% בעוד התקבולים על המס רק הוסיפו לעלות. לפי CBO מס ההכנסה כאחוז מהתוצר הלאומי הגולמי ירד מ9.4% ב1981 לבין 7.8% ל8.4% ב1989.

דויד סטוקמן, מנהל התקציב של רונלד רייגן בתקופת הנשיאות הראשונה שלו ואחד מנביאי כלכלות צד ההצע, דאג שמא ההנהלה לא עוסקת דייה בקיצוצים בהוצאות הממשלה. הוא ציין שאין לקחת את עקומת לאפר פשוטה כמשמעה – לפחות לא בתנאים הכלכליים של 1980 בארה"ב. בספרו ניצחון הפוליטיקה הוא כתב: "חבורת קליפורניה לקחה את עקומת לאפר בדרך מילולית מדי (ופרימיטיבית מדי). הם ציפו שברגע שיהיו קיצוצים במס הרווחים יתחיל ליפול כמו מן מהשמיים. מינואר אני מסביר שעקומת לאפר אינה פשוטה כמשמעה". עוד הוא הוסיף להגיד: "לאפר לא טעה, הוא פשוט לא הלך רחוק מספיק" (הוא לא חשב גם על הוצאות ממשלתיות).

יש הביקרו את הרייגניזם על בסיס אי יושר. לדוגמא, הכלכלן ג'ון קנת גלבריית טען שהרייגניזם השתמש בעקומת לאפר כצידוק "להוריד מס לעשירים". ביקורות אחרות טענו שתקבולי הממשלה ממס היו בעליה גם בתקופות אחרות ורוב הזמן הם בעלייה, ושבתקופתו של רייגן, בשל הקיצוצים העלייה הייתה קטנה יותר אך המשיכה. הביקורות גם טוענות שהפחתות המס של רייגן לא הגדילו את ההכנסה של כלל האוכלוסייה. טענה זו מבוססת על הנתון שהעלייה בהכנסה של 1% רק הכפילה את עצמה בתקופת הנשיאות של רייגן, בעוד ההכנסה של רוב המעמדות גדלה בשוליים, הכנסת המעמד התחתון ירדה בתקופה זו.

קיצוצי המס של בוש

הכלכלן פול קרוגמן טען שחסידי כלכלות צד ההצע לא באמת מאמינים שמס ההכנסה נמצא "בצד היורד של העקומה" אלא שהם רוצים לקצץ במס כדי לעודד חסכונות אישיים והשקעה.

מחוץ לארה"ב

בין 1979 ל2002, 40 מדינות, ביניהן שוודיה, דנמרק, צרפת, בלגיה, נורבגיה, גרמניה, פינלנד ובריטניה הורידו את שיעורי מס ההכנסה שלהם. אלן ריינולדס ממכון קטו כתב במאמר על כך "מדוע דמוקרטיות כה רבות הורידו את המס השולי שלהן? אולי הן הושפעו מהרעיונות של כלכלות צד ההצע. אבל הכוח העצום של דוגמא יכול להיות משכנע יותר. אולי הסכמויות הפוליטיות ראו שכלכלות אחרות מסתדרות יותר טוב עם כלכלה צומחת (ומס נמוך) מאשר עם כלכלה קפואה (ומס גבוה)." סיבה אחרת יכולה להיות שמס גבוה יכול לעודד התחמקות ממס, ובריחה למקלטים ממס, או שהסמכויות הפוליטיות מושפעות מלוביסטים ואיילי הון שלוחצים עליהן להוריד את המיסים.