סבב אורוגוואי

סבב אורוגוואי היה סבב דיונים שהתנהל בין השנים 1986 ל-1994, במטרה להגיע לנוסח חדש להסכם GATT לסחר רב-צדדי. הכוונה הייתה להסדיר את הסחר החופשי בין המדינות בעולם. ההסכם שנחתם בסוף סבב הדיונים החליף את אמנת הוואנה, שלא הגיעה לכלל ביצוע.

הדיונים התנהלו על ידי סבבי שיחות סחר רב-צדדיים להפחתת מכסים בהם השתתפו המדינות החתומות על הגרסה הקודמת של הסכם GATT. עם השנים התווספו מדינות נוספות להסכם ולסבבי השיחות. סבב אורוגוואי היה השמיני במספר. בתחילתו היו חברות בהסכם 102 מדינות ובסופו חתמו על ההסכם החדש 128 מדינות.

רקע

סבב טוקיו, אשר קדם לסבב אורוגוואי, הסתיים בשנת 1979. כמעט מיד לאחר סיומו הרגישו המדינות כי יש צורך לפתוח בסבב שיחות חדש מאחר שמצבן של המדינות המתפתחות הידרדר ולא היה באפשרותן לקיים את החלטות סבב טוקיו.

עם השנים נוצר מתח בין מדינות המערב למדינות מתפתחות אשר נבע מהגבלות שונות על הסחר והרגשתן של מדינות העולם השלישי כי ההסכמים אינם תורמים לפיתוחן ואף פוגעים ביכולות הייצוא והייבוא שלהן, כמו גם מתח פנימי בין מדינות המערב. בסופו של דבר נוצרה קואליציה רחבה שתמכה בפתיחת סבב שיחות חדש, שינסה להסדיר את הבעיות שנוצרו ויתרום לליברליזציה של הסחר.

בעיות רבות עלו מתוך המערכת הבינלאומית, למשל העדרן של מדינות רבות מן ההסכם. כמו כן ניתן לציין את הדומיננטיות הברורה של ארצות הברית בהסכם ה-GATT המקורי אל מול סיומה של המלחמה הקרה תוך כדי סבב אורוגוואי והיחלשותה היחסית של ארצות הברית בסחר העולמי. סיבה נוספת לצורך בפתיחת סבב שיחות הייתה העלייה של הפרוטקציוניזם החדש. בסוף שנות ה-70 ובתחילת שנות ה-80 מדינות רבות השתמשו בהגבלות שונות על המסחר הבינלאומי אשר עוקפות את הסכמי ה-GATT, למשל סובסידיות שונות, שימוש ממושך בהגבלות המותרות בהסכם רק לטווח קצר (כגון הגבלות נגד היצף) ועוד. עליית הפרוטקציוניזם ערערה את בסיסו של הסכם ה-GATT כאשר ההערכה היא כי בין 25 ל-30 אחוז מהסחר העולמי הושפעו מפרוטקציוניזם זה. כמו כן האמונה הרווחת בין המדינות המפותחות היא כי פרוטקציוניזם מוביל בסופו של דבר למלחמה, כפי שקרה לאחר המשבר הכלכלי של שנות ה-30 ופרוץ מלחמת העולם השנייה, ולכן יש למנוע את עלייתו המחודשת.

כמו כן, התברר כי למנגנון יישוב הסכסוכים הקיים בהסכם אין מספיק סמכות לאכוף את ההסכם ונוצר צורך לחזקו. לא נכללו במנגנון לוחות זמנים מסודרים לפעולות ופרוצדורה מפורטת, היה קל לחסום את החלטותיו ובמקרים רבים התמשכו הסכסוכים לאורך זמן ללא החלטה בעניינם.

גורם בעייתי נוסף היה העלייה הברורה בהסכמי סחר אזוריים, על חשבון מחויבותן של המדינות לליברליזציה רב-צדדית. באותה תקופה נחתמו הסכם הסחר החופשי של צפון אמריקה והסכמי האזור הכלכלי האירופי ואיגוד הסחר החופשי האירופי, והחשש היה כי במקום להוות "אבני בניין" לחיזוק הסחר העולמי החופשי יהפכו הסכמים אזוריים כאלו ל"אבני נגף" בפני הסחר החופשי וההסכמים הרב-צדדיים התומכים בו.

בספטמבר 1986 הושק סבב השיחות בפונטה דל אסטה, אורוגוואי. סדר היום כלל את רוב תחומי הסחר הבינלאומי, לרבות נושאים חדשים שלא דנו בהם עד אז, כגון סחר בשירותים וקניין רוחני, וכן דיון בתעשיות רגישות כגון חקלאות וטקסטיל. בסופו של דבר כל סעיפי הסכם ה-GATT עמדו לדיון.

הסבב הסתיים בשנת 1994, 4 שנים לאחר המועד שנקבע, בהצהרת מרקש אשר נושאה העיקרי היה הקמת ארגון הסחר העולמי והכנסת כל ההסכמים הקיימים תחת סמכותו ואחריותו.

GATT 1994

הסכמי סבב אורוגוואי החליפו את הסכם ה-GATT המקורי משנת 1947. ההסכם שמר על עקרונותיו הכלליים של ההסכם המקורי משנת 1947 והם:

• עקרון המדינה המועדפת והגישה לשווקים – לפי עיקרון זה, מדינה המעניקה הטבות סחר למדינה חברה אחת מחויבת להחיל הטבות אלו על שאר המדינות החברות בהסכם. יוצא הדופן היחיד הוא מצב של אינטגרציה כלכלית כדוגמת אזורי סחר חופשיים ואיחודי מכסים. עיקרון זה מתייחס גם לסוגיית היחס הלאומי (National Treatment) לאחר כניסת הסחורה לתוך שטחה של המדינה, לפיו יש להתייחס באותו אופן לסחורה מקומית ולסחורה מיובאת, מרגע שנכנסה למדינה.
• עקרון ההדדיות – על כל המדינות החתומות על ההסכם להפחית את המכסים עליהם הוסכם בזמן מוקצב.
• שקיפות – על כל מדינה לדווח על פעילויותיה אשר להן השפעה על סחר בינלאומי, כדוגמת חקיקה ורגולציה.

הסכם GATS

עד סבב אורוגוואי עסקו שיחות הסחר בעיקר במסחר בטובין. בסבב זה נכנס גם נושא המסחר בשירותים ובסופו נחתם הסכם GATS ‏( General Agreement on Trade in Services). הסכם זה מרחיב את בסיסו של הסכם ה-GATT ומחיל אותו גם על סחר בשירותים, כאשר מוגדרים בו ארבעת סוגי הסחר בשירותים האפשריים. אותם עקרונות העומדים בבסיסו של הסכם ה-GATT עומדים גם בבסיסו של ה-GATS והם עיקרון המדינה המועדפת, הדדיות ושקיפות. ההסכם מקיף את כל השירותים המסחריים, אך ישנם גם יוצאי דופן אשר הכללים לגביהם מופיעים בפרק נפרד, בהם שירותי טלקומוניקציה ובנקאות. כמו כן ניתנה אפשרות למדינות אשר חתמו על הסכם בנושא שירותים עם מדינות אחרות לשמור על ההטבות כלפי מדינות אלו, למרות היותן חתומות על הסכם זה. בנוסף, מדינות מחויבות לפי ההסכם רק באותם תחומי שירותים בהם נטלו מחויבות ספציפית.

הסכם TRIPS

ערך מורחב – הסכם TRIPS

הסכם זה נחתם לאחר משא ומתן אשר יצר מתח רב, הן ביחסי צפון – דרום והן ביחסי צפון – צפון. בתחילה חששו מדינות הדרום כי הסכם שכזה המגביל שימוש בקניין רוחני ימנע העברה של טכנולוגיה וידע למדינות המתפתחות ובכך יאט את התפתחותן. בסופו של דבר התברר כי מתח קיים גם בין מדינות הצפון לבין עצמן. המדינות המפותחות טענו כי יש צורך בהגבלות אלו כדי להילחם בפיראטיות ובשימוש לרעה בטכנולוגיות אשר על התעשיות שלהם להשקיע בכך מיליוני דולרים במקום לייעדם למחקר ופיתוח. לעומתן טענו המדינות המתפתחות כי הטלת הגבלות על העברת ידע וטכנולוגיה יטיל על הכלכלה שלהם עלויות אשר אינן פרופורציונליות וכן כללים נוקשים ימנעו מהן נגישות לידע וטכנולוגיה חדשים ויכולת שיתוף פעולה עם פירמות זרות. בסופו של דבר התברר כי מדינות רבות כבר החלו לאמץ חוקים בהקשר של קניין רוחני על מנת למשוך השקעות זרות ישירות וכן כדי לפתח את הכלכלה על ידי עידוד מחקר ופיתוח בתוך המדינה, כך שבסופו של דבר ההסכם אומץ על ידי מדינות הצפון והדרום גם יחד. ההסכם מכיל 5 נושאים: ראשית העקרונות הבסיסיים כמו בהסכמים הקודמים – אי-אפליה והדדיות, וכן עקרון נוסף האומר כי גם ההגנה על הקניין הרוחני צריכה לתרום לחידושים ולקידום החברה. שנית חוקים בסיסיים משותפים לכל המדינות החתומות כיצד להגן על הקניין הרוחני. שלישית דרכים לאכיפת החוקים האלו. רביעית כיצד ליישב סכסוכים הנובעים מסחר בקניין רוחני בין המדינות החברות בהסכם. חמישית, הקצבת זמן למדינות שונות לחקיקת החוקים האלו – מדינות מפותחות- שנה, מדינות מתפתחות- 5 שנים, מדינות לא מפותחות- 11 שנים.

הסכם TRIMS

הסכם חלש יחסית לכל שאר ההסכמים אשר הושגו בסבב אורוגוואי העוסק בהשקעות סחר של מדינות. על כל מדינה לדווח על השקעות הסחר שלה ולדאוג לאיזון של הסחר בתוך תקופה מסוימת. ההסכם הוא אך ורק על מסחר בטובין ואינו חל על שירותים. הרעיון העומד מאחורי ההסכם הוא לשמור על עקרונות כגון שוויון ואי-אפליה על ידי פיקוח על השקעות הקשורות לסחר. ההסכם מונה אילו השקעות מותר ואסור למשקיעים זרים לבצע על מנת למנוע מצב של אפליה של מוצרים ממדינות אחרות.

מיסוד – הקמת ארגון הסחר העולמי

משנת 1947, השנה בה נחתם הסכם ה-GATT, ועד לשנת 1994, השנה בה הוכרז על הקמת ה-WTO, לא התקיים ארגון או מוסד מסודר אשר ניהל את ההסכם. ארגון ה-ITO אשר היה אמור לקום ב-1948 לא קם בסופו של דבר בשל התנגדות הקונגרס בארצות הברית. רק בסופו של סבב אורוגוואי הוחלט על הקמתו של ארגון, בו יהיו חברות כל המדינות החתומות על ההסכם. במשך השנים צמח, דה – פאקטו, ארגון מתוך ההסכם אך מיסודו הרשמי הגיע רק בשנת 1994 בהצהרת מרקש בה הוצג ה"Fnal Act" של ה-WTO. הצהרה זו הופכת את ה-WTO למוסד בינלאומי האחראי על ניהול יחסי הסחר בין החברים בו. הוא מאחד בתוכו את כל הסכמי הסחר שנחתמו, החל מ-GATT 1947 והלאה, וכן מכיל בתוכו מנגנון ליישוב סכסוכים DSU (Dispute Settlement Understanding), ומנגנון פיקוח על קיומם של הסכמי הסחר במדינות החברות TPRM (Trade Policy Review Mechanism). אחד העקרונות החשובים עליהם הוחלט בWTO הוא ה-Single Undertaking אשר הוא עיקרון המאחד את כל ההסכמים ומחייב את כל המדינות החברות בארגון לקבל עליהן את כל ההסכמים. לא ניתן יותר לבחור אילו הסכמים מאמצים ואילו לא כפי שהיה תחת ה-GATT עד עכשיו. כמו כן כל ההחלטות וההסכמים חייבים להתקבל בקונצנזוס על ידי כל החברות בארגון. חשוב לציין כי כיום עיקרון זה מקשה על קיום המשא ומתן בסבב הנוכחי – סבב דוחא, מאחר שישנה אי הסכמה רחבה לגבי דברים רבים הנמצאים על סדר היום.
מנגנון יישוב הסכסוכים של ה-WTO, ה-DSU (Dispute Settlement Understanding) – בתקופה של ה-GATT, לא היו למנגנון יישוב הסכסוכים הקיים שיניים אפקטיביות על מנת להצליח ולפתור בעיות אשר התעוררו בין מדינות. מנגנון חדש זה ליישוב סכסוכים מאחד בתוכו את כל ההסכמים שנחתמו בסבב אורוגוואי, כאשר הוא יכול להשתמש בכל סוג של סנקציות על מנת לאכוף הסכם מסוים, גם סנקציות הנוגעות להסכם אחר. הסמכות לפעולה ניתנת לו על ידי המועצה הכללית של ה-WTO. בהסכם ההקמה נקבע לוח זמנים מסודר ופרוצדורה מסודרת הקובעת מה יש לעשות וכיצד, כאשר השלב הראשון הוא ניסיון לפתור את הסכסוך על ידי התייעצות בין המדינות המסוכסכות ורק אם שלב זה לא מצליח פונים לטריבונל. כמו כן נמנעה האפשרות של מדינה המפסידה בסכסוך לחסום את החלטת הפאנל, דבר אשר ניתן היה לעשות לפני כן מאחר שפסק הדין התקבל בקונצנזוס. כיום הפסיקה מתקבלת אוטומטית וניתן לדחותה רק על ידי קונצנזוס, כלומר על המדינה המפסידה לשכנע את כל החברות בארגון, כולל המדינה שמולה בסכסוך, לבטל את הפסיקה. מצד שני, לראשונה ניתן לערער על פסיקה לוועדה מיוחדת שהוקמה לשם כך.

מנגנון בחינת מדיניות הסחר, ה-TPRM

זהו מנגנון פיקוח של ה-WTO על המדינות החברות. מטרותיו הן לאפשר שקיפות מרבית והבנה של מדיניות הסחר של המדינות החברות תוך בחינה רציפה שלהן, לשפר את איכות הדיון הציבורי והבין-ממשלתי בנושאים אלו ולאפשר הערכה מולטילטרלית של השפעות מדיניות מסוימת על הסחר העולמי. מנגנון זה בודק אחת למספר שנים כל מדינה, מאיר את מדיניות הסחר שלה, בוחן איך כל מדינה מקיימת את התחייבויות הסחר שלה כלפי שאר המדינות החברות ומתעד את החסמים שישנם בסחר בסחורות ובשירותים. מדובר בבחינה וביקורת חשובה על מדיניות הסחר בעולם אשר יכולה להשפיע רבות על קידום רפורמות שונות בסחר ברמה הלאומית והבינלאומית, אך חשוב לציין כי גם למכניזם זה מספר חסרונות כגון חוסר יכולת להציע אלטרנטיבות למדינות המטילות הגבלות סחר.

רפורמה בחקלאות ובטקסטיל

שני נושאים אשר לא נדונו עד לסבב אורוגוואי הם הסחר בחקלאות ובטקסטיל, הנחשבים תחומים רגישים ומוגנים ביותר בכל המדינות – הן המפותחות והן המתפתחות. מאז שנות החמישים חלה עליה בכל הקשור להגנה על החקלאות בכל המדינות, דבר אשר הוביל לחוסר אפשרות לייבא ולייצא ולכן נוצר לחץ להכניס את נושא החקלאות לסבבי הסחר. אחת מפריצות הדרך בסבב אורוגוואי הוא הסכם בנוגע למסחר בינלאומי בחקלאות. להסכם ארבע נקודות עיקריות: התמודדות עם גישה לשווקים חדשים, תמיכה פנימית במוצרי חקלאות, תחרות בייצוא של חקלאות ומדדים סניטריים. הוסכם על הפחתת מכסים, הפחתת סובסידיות לחקלאות, הפחתת חסמי סחר שונים אחרים. בסופו של דבר נראה כי הרפורמות עליהם הוסכם הן קטנות ולא תורמות בצורה משמעותית לליברליזציה של הסחר במוצרי חקלאות, אך הושגה גם הסכמה לשוב לשולחן הדיונים בנושא, והלחץ לליברליזציה של התחום עדיין חזק. הטקסטיל הוא תחום בעייתי למדינות המתפתחות מאחר שמדובר בתחום עתיר עבודה המעסיק רבים מאזרחי המדינה והטכנולוגיה לה זקוקים בייצור היא נמוכה וזולה. פחדן של המדינות המתפתחות היה כי ייצור הטקסטיל המסיבי המתבצע אצלם ייפגע עקב הורדת מכסים והצפת השוק ולכן הן ייפגעו ויפסידו מכך. בטקסטיל בוטלו ההגבלות על הייצוא והוסכם על הקלות בכניסה לשווקים על ידי הגדלת תקרת הייבוא והפחתת מכסים. הוקמה ועדה מפקחת לעניין אשר בודקת כיצד עומדות המדינות בהסכם.

השפעת תוצאות הסבב על הסחר העולמי והפוליטיקה העולמית

ברור כי לסבב אורוגוואי הייתה ועדיין ישנה השפעה גדולה מאוד על הסחר העולמי. ההישגים אליהם הגיעו בסבב זה הם כמעט בלתי נתפסים. ראשית, הקמת ה-WTO, על כל מוסדותיו, והכנסת כל הסכמי הסחר תחת ארגון מנהל אחד. שנית, נושאים אשר לא הגיעו כלל לשולחן הדיונים עד סבב זה נידונו ואף נחתמו לגביהם הסכמי סחר, סחר בשירותים הפך לנושא מרכזי כמו גם קניין רוחני ונושא ההשקעות. היקף הסחר העולמי גדל בצורה משמעותית, הן בגלל הפחתת מכסי מגן שונים על מוצרים והן בגלל הצטרפותם של מדינות מתפתחות רבות למערכת הסחר. חשוב לציין כי הצטרפותן של מדינות מתפתחות יצר גם מצב בו ישנם שני גושי מדינות אשר רצונותיהם מתנגשים בכל הקשור למסחר בינלאומי – מדינות מפותחות ומדינות מתפתחות, ולכן קשה יותר לגשת לשולחן הדיונים ולהגיע בסופו של דבר לקונצנזוס על הנושאים עליהם מתנהל משא ומתן. לכל גוש רצונות וצרכים שונים אשר מתנגשים באופן כמעט עקבי אחד בשני. הסבב הנוכחי, סבב דוחא, נמשך כבר כ-10 שנים מאחר שישנם נושאים אשר לא ניתן להסכים עליהם. אחת הבעיות היא הSingle Undertaking אשר מחייב את כולם להסכים על הכל ולכן קשה להגיע להחלטות. חשוב לציין כי אחת התאוריות המניעה את הסכמי הסחר גורסת כי סחר חופשי גורם ליציבות ושלום בעולם ולכן מיסודו והרחבתו של ה-GATT לנושאים נוספים חשוב לשמירת היציבות וביסוס השלום בעולם. מצד שני חשוב להזכיר כי ישנם מבקרים ומתנגדים לכל נושא המסחר החופשי והליברליזציה, אשר טוענים כי ישנם דרכים אחרות להשגת יציבות אשר אינם דווקא סחר חופשי (דוגמה טובה לכך היא הספר Free Trade Adventure: The WTO, The Uruguay Round and Globalism – A Critique"). לסיכום ניתן לומר כי תוצאותיו של סבב אורוגוואי השפיעו רבות על המסחר הבינלאומי מאז סיום הסבב וממשיכות להשפיע גם היום.

לקריאה נוספת

• Graham Dunkley, The Free Trade Adventure: The WTO, the Uruguay Round and Globalism--A Critique , Zed Books, April 22, 2000
• Dunkley, Graham, The Free Trade Adventure: The WTO, The Uruguay Round and Globalism – A Critique (Zed Books: London. 2000)
• Frieden, Jeffry and Lake David (eds.), International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth (New York: St. Martin’s Press. 1995)
• Gabay, Meir, "The Significance of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations on the World Trade System – An Overview", in The World Trade System After The Uruguay Round, ed. by Alfred Tovias and Ulrich Wacker (Israel: Jerusalem, 1997)
• Hoekman, Bernard M. and Michel M. Kostecki, The Political Economy of the World Trading System: The WTO and Beyond (Oxford: Oxford University Press, 2001)
• Sacerdoti, Giorgio, "The Transformation of GATT Into the World Trade Organization", in The World Trade System After The Uruguay Round, ed. by Alfred Tovias and Ulrich Wacker (Israel: Jerusalem, 1997)
• Schott, Jeffrey J., The Uruguay Round: an Assessment (Washington: Institute for International Economics, 1994)
• WTO website: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/tif_e.htm