תקופת צינון

תקופת צינון היא תקופת ההמתנה הנדרשת מנושא משרה מסוימת המבקש לעבור לתפקיד אחר. בתקופה זו עובד שסיים לעבוד בעיסוק מסוים או לשאת במשרה מסוימת מוגבל מתחילת עבודה בעיסוק הרצוי, וזאת עקב ניגוד עניינים שעלול להיווצר.

תקופת הצינון מבטאת מתח בין הפגיעה בחופש העיסוק, כלומר, זכותו החוקתית של אדם לעסוק בכל מקצוע או משלח יד שיבחר, לבין מניעת ניגוד עניינים בהקשרים שונים. כמו כן, הדרישה בחוק הישראלי, המונעת מאנשים מסוימים להתמודד בבחירות לכנסת, מתנגשת עם זכות ההתמודדות האלמנטרית, אך מגנה על ערכים ואינטרסים כמו מניעת פוליטיזציה בצה"ל. בישראל ישנן שתי סוגי תקופות צינון: תקופת צינון לאחר פרישה משירות המדינה, ותקופת צינון בטרם היבחרות לכנסת.

תקופת צינון לאחר פרישה משירות המדינהעריכה

מטרת תקופת הצינון: שמירה על טוהר מידות בשירות הציבוריעריכה

הפעילות המרכזית של גופי המדינה היא התוויה, יישום ואכיפה של רגולציה (אסדרה). מידת האפקטיביות של רגולציה תלויה, בין השאר, במערך התמריצים של הרגולטור. מבנה התמריצים של רגולטורים עשוי להיות מושפע מגורמים רבים. אולם, אחד מהם, ואולי המרכזי שבהם אלו שיקולי קריירה. בהקשר הנידון, רגולטור אשר צובר התמחות בתחום מסויים, יהיה מעוניין פעמים רבות להיות מועסק בעתיד על ידי אחד מהגופים שעליו הוא מפקח בהווה. מנגד, מעברים תכופים בין מפקחים למפוקחים, אשר מכונים כתופעת "הדלתות המסתובבות" עלולים לפגוע באפקטיביות של האסדרה.

החשש מפני מעבר של מפקח אל הגוף המפוקח מכיל שני עניינים: חשש מפני ניגוד עניינים, וחשש מפני פגיעה באמון הציבור במנהל הציבורי.[1] בנוגע לניגוד עניינים, ישנו חשש כי רגולטור ינצל את מעמדו וסמכויותיו על מנת להיטיב עם מקום העבודה הבא שלו. לדוגמא, על ידי הענקת זכות עודפת, או על ידי פגיעה במתחריהם. כמו כן, קיים חשש כי רגולטור לשעבר ינצל את הקשרים החברים והעסקיים שרכש בעבר במשרדי המדינה, לצורך הטבת מצבו של מקום העבודה הנוכחי שלו.[2] כך, הוא נמצא במצב של אינטרסים נוגדים: מצד אחד הוא אמור לפעול כרגולטור אשר מפקח על השוק ומיטיב עם הציבור בכללותו, לעיתים תוך הכבדה על הגוף המפוקח, ומנגד הוא מעוניין להיטיב עם הגוף המפוקח. חששות אלו הם למעשה ביטוי של תיאוריית הבחירה הציבורית, אשר מתייחסת בספקנות אל היכולת של המדינה לספק מדיניות נבונה, עקב כניעה של הפקידים לקבוצות לחץ. באופן ספציפי, מצב זה מכונה שבי רגולטורי, בו הרגולטור פועל על פי האינטרסים של הגוף עליו הוא נדרש לפקח, ולא לטובת הציבור.[3] כמו כן, גם אם בעת מעבר של רגולטור אל הגוף המפוקח הוא ינהג בהגינות מלאה, ולא ינצל את מעמדו לצורך הענקת זכות שלא כדין, מתעורר חשש של מראית עין שלילית. כלומר, מכיוון שהציבור בדרך כלל לא יכול לדעת האם הרגולטור אכן ניצל את כוחו לרעה או לא, האמון שלו במנהל הציבורי התקין, ובטוהר המידות השורר בה, יפגע.[4]

ההסדר בחוק הישראליעריכה

חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה)עריכה

חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר הפרישה) הוא החוק אשר מסדיר את תקופות הצינון השונות, והוא זכה לכינוי 'חוק הצינון'.[5] החוק מטיל הגבלות, שחלקן תחומות בזמן, על עובד ציבור שפרש מתפקידו. כאמור, להגבלות המוטלות שתי מטרות עיקריות:

  1. למנוע מעובד ציבור לנצל בתקופת עבודתו את מעמדו וכוחו לטובת קידום ענייניו האישיים של מקום עבודה או גורם אליו הוא מעוניין לעבור לאחר פרישתו.
  2. מניעת ניצול קשרים שיצר העובד במוסד שממנו פרש עם עמיתיו לעבודה או עם גורמים חיצוניים שאותם שירת במהלך עבודתו.

סעיף 4 הוא הסעיף המרכזי בחוק, אשר אוסר על מי שפורש משירות המדינה לקבל טובת הנאה, הכוללת גם הצעת עבודה, ממי שהיה מוסמך להעניק לו זכות. סעיף 8 לחוק קובע כי הפרת הוראות החוק מהווה עבירה פלילית, שעונשה קנס או שישה חודשי מאסר.

הוראת סעיף 3 (איסור ייצוג מול כפיפים לשעבר) לחוק חלה רק על מי שבשירותו היה ב-5 הדרגות העליונות של הדירוג האחיד (המנהלי) בשירות המדינה, אך הוראות סעיף 2 (איסור ייצוג בעניין שבו טיפל הפורש) וסעיף 4 (איסור קבלת זכות ממי שהוענקה לו זכות) חלות על כל מי שפרש משירות המדינה.

ועדת ההיתרים לקיצור תקופת הצינוןעריכה

במסגרת חוק הצינון, ישנה אפשרות להגיש בקשה מיוחדת לקיצור תקופת הצינון. לשם כך, העובד הפורש צריך להגיש בקשה לוועדת ההיתרים, ובה הוא מפרט את הנסיבות בגינן הוא מבקש את קיצור התקופה.[6] הועדה מנהלת הליך מעין שיפוטי בו נציבות שירות המדינה מופיעה בפניה ופורשת את עמדתה בשאלה האם ראוי לאפשר למבקש את הקיצור, וועדת ההיתרים מקבלת החלטה בעניין. הועדה מונה שלושה חברים: שופט בית משפט מחוזי, נציג השירות הציבורי, ונציג הציבור. סעיף 14 לחוק הצינון מנחה את הוועדה אילו שיקולים לשקול. השיקול המכריע הוא מניעת פגיעה בטוהר המידות. שיקולים נוספים כוללים את נסיבות הפרישה: לדוגמא, האם הרגולטורית פורשת כי מיצתה את אפשרויות הקידום או הגיעה לגיל פנסיה, או שמא היא עוזבת את תפקידה כי קיבלה הצעת עבודה מפתה בסקטור הפרטי בעודה בתפקיד? האם החברה אליה הרגולטורית מבקש לעבור היא פרטית או ממשלתית? וכך הלאה. כלומר, ככל שישנו קשר הדוק בין נסיבות עזיבת בעל התפקיד לקבלת הצעת העבודה, תכליות חוק הצינון יצדיקו השארה של התקופה על כנה. כמו כן, ככל שהעובד המבקש בכיר יותר, קיצור צינון צריך להינתן במשורה.

ביקורת על יישום חסר של החוק, ותופעת ה'דלתות המסתובבות'עריכה

על אף הוראותיו המפורטות של חוק הצינון, והסנקציה החמורה הקבועה בו, נמתחת ביקורת ציבורית לפיה ועדת ההיתרים מהווה מסלול עוקף לחוק.[7] ממחקר שערך רועי שפירא, עולה כי בין השנים 1997- 2018 ועדת ההיתרים אישרה 96% מהבקשות אשר הובאו בפניה.[8] לטענתו, הועדה מעניקה משקל רב לנסיבות האישיות של העובד מבקש הבקשה, על חשבון פגיעה בתכליות החוק. מעבר בכירים אל גופים מפוקחים, ובייחוד גופים מונופוליסטיים, או גופים מוסדיים בעלי השפעה דרמטית על המשק, ללא תקופת צינון ראויה, פוגע באינטרס הציבורי באופן ממשי.

לובי 99, הלובי הציבורי הראשון, פועל בנושא צמצום קשרי הון-שלטון, אשר באים בין השאר לידי ביטוי בתופעת ה'דלתות המסתובבות'. בתוך כך, חברי הלובי יזמו הצעת חוק להארכת תקופת הצינון של המפקח על הבנקים, לפני שהוא עובר לעבוד עבור הבנקים עליהם פיקח,[9] וכן הצעת חוק להארכת תקופת הצינון של עובדי רשות ניירות ערך. בנוסף, הם פעלו כנגד בקשות ספציפיות לקיצור הצינון שהעלו קשיים, כמו המקרה של אלון בכר, שכיהן כראש הרשות להגנת הפרטיות, והיה אמור להתמנות לתפקיד מנכ"ל איגוד הבנקים לאחר תקופת צינון של חודש בלבד,[10][11] וכן המקרה של אריאל יוצר, בה בקשת הצינון שהגיש לוועדה נדחתה.[12]

בספטמבר 2020 עדכן היועץ המשפטי לממשלה את הנחיותיו בנושא גיבוש עמדת המדינה לגבי תקופת הצינון הראויה לפורשים משירות הציבור.[1] בתוך כך, הוטלו מגבלות משמעותיות על הכרה בתקופת ה'צינון הפנימי', אשר שימשה פעמים רבות לצורך ביטול של תקופה הצינון כנדרש בחוק.[13] צינון פנימי הינו הסכם ניגוד עניינים פנימי לפיו העובד מנוע מלעסוק בנושאים הקשורים למקום העבודה עליו הוא מתעד לעבור. בהתאם להנחיות החדשות, לא ניתן להכיר בתקופת הצינון הפנימית בדיעבד, אלא על ידי אישור מראש מהיועץ המשפטי למשרד או היועמ"ש, לפי הנסיבות. כמו כן, במקרה שתקופת צינון פנימית תפגע ביכולתו של המבקש לעבוד באופן אפקטיבי בתקופה זו, בדרך כלל עקב בכירותו, היא לא תאושר.

לעמדת ארגון לובי 99, יש להאריך את תקופת הצינון ככל שמדובר במעבר לתאגיד בעל מונופולין, או בעל כוח שוק משמעותי.[13] זאת, מכיוון שכוח השוק של מונופולים וההשפעה של הרגולציה שתוטל עליהן גדולה. בנוסף, כוחם קשור פעמים רבות בקשרים עם הממשל וביכולתם להשפיע על הרגולציה הרלוונטית להם ולשוק בו הם פועלים. לכן, החשש שמתעורר שמא אותו הרגולטור הושפע מעצם שאיפתו לעבור לעבוד במונופול שעליו פיקח, ופעל באופן מוטה עוד במסגרת תפקידו, הוא חמור במיוחד.

תקופת צינון בטרם התמודדות לכהונה כנבחר ציבורעריכה

ההסדר בישראל- חוק הבחירות לכנסת וחוק הממשלהעריכה

 
רא"ל במיל. שאול מופז - התמנה לשר פחות מחצי שנה לאחר שפרש מצה"ל בגלל כניסתו המאוחרת של חוק הממשלה לתוקף, אולם התמודדתו בבחירות נפסלה לפי חוק הבחירות לכנסת

לפי נוסחו המקורי של חוק הבחירות לכנסת, לא יתמודדו לכנסת: קציני צבא בכל דרגה שהיא בשירות קבע בצה"ל, שוטר במשטרת ישראל וסוהר בשירות בתי הסוהר, אלא אם חדלו מלמלא תפקידם לפני היום הקובע.

היום הקובע לגבי ממלאי התפקידים: ראש השב"כ, ראש המוסד, קצין צבא בדרגת אלוף ומעלה, קצין משטרה בדרגת ניצב ומעלה, ונציב בתי הסוהר נקבע לשישה חודשים לפני יום הבחירות[14] היום הקובע לגבי עובדי מדינה, קציני צה"ל, שוטרים וסוהרים שדרגתם נמוכה מדרגת ממלאי התפקידים שנזכרו קודם הוא מאה ימים לפני יום הבחירות.

עובדי מדינה פרט למורה, חייל בשירות סדיר וחייל בשירות קבע ששמם נכלל באחת מרשימות המועמדים, יחדלו מלמלא תפקידם מיום הגשת רשימת המועמדים ועד ליום הבחירות, ואם נבחרו לכנסת, גם משך כל תקופת כהונתם כחברי הכנסת.

חוק הממשלה קבע כי לא ימונה בכיר במערכת הביטחון לשר בטרם חלפו שישה חודשים מתום תקופת כהונתו.[14]

החוק נכנס לתוקפו רק ביום הבחירות לכנסת ה-16, כלומר ב-2003, והדבר איפשר לשאול מופז להתמנות לתפקיד שר הביטחון בשנת 2002, פחות מחצי שנה לאחר שפרש מתפקיד הרמטכ"ל. עם זאת, חוק הבחירות לכנסת מנע את התמודדתו בבחירות לכנסת. בהחלטתו כתב יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, השופט מישאל חשין: "מר מופז נעדר כשירות להציג מועמדותו בבחירות לכנסת המיועדות להיערך ביום כ"ה בשבט תשס"ג, 28 בינואר 2003, ויש למחוק את שמו מרשימת המועמדים."[15]

ב-2007 תוקנו חוק הבחירות לכנסת וחוק הממשלה,[16] והוגדלה תקופת הצינון הקבועה בהם לבכירי מערכת הביטחון מחצי שנה לשלוש שנים מיום תום כהונתם ועד יום הבחירות בהן הם מבקשים להתמודד או עד יום המינוי לתפקיד שר. עוד קובע החוק כי אם תמה כהונת הכנסת שנבחרה בבחירות בהן נפסלו המועמדים מלהתמודד בגלל תקופת הצינון, יורשו אותם בכירים להתמודד בבחירות לכנסת הבאה גם אם עדיין לא חלפו שלוש שנים מיום תום כהונתם.[17]

ב-2007 בית המשפט המחוזי בירושלים קבע כי חמישה חודשים וחצי הם תקופת צינון מספיקה לקצין בכיר שעסק בצבא בהובלה מיום פרישתו ועד לכניסתו לתפקיד בכיר בחברה בענף ההובלה. בית המשפט פסק כי הקצין בדרגת סגן-אלוף רשאי לקצר את תקופת הצינון ובלבד ש"לא יהיה רשאי לייצג את החברה מול בעלי תפקידים בצה"ל ובמרכז הובלה, שהיו כפופים לו".[18]

ב-2011 נדחתה בוועדת השרים יוזמת חקיקה של חברי הכנסת יואל חסון ואיתן כבל לקיצור תקופת הצינון ל-18 חודשים.[19]

צינון לאנשי תקשורתעריכה

ב-2005 החליטה מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו לחייב עיתונאים המעוניינים במעבר לפוליטיקה בתקופת צינון בת שלושה חודשים, וזאת במטרה לשמור על נייטרליות ועצמאות התקשורת המשודרת בישראל.[20]

בין 2010 ל-2012 נדונו הצעות חוק בעניין קביעת תקופת הצינון של חצי שנה לאנשי תקשורת (הצעות חוק שכונו "חוק לפיד"). הדיון בהצעות הוקפא עקב הריצה של יאיר לפיד לפוליטיקה.[21]

ההסדר בעולם בנוגע להגבלות על התמודדות לפרלמנטעריכה

במרבית ממדינות העולם לא מוגדרת בחוק תקופת צינון בין מילוי תפקיד בכוחות הביטחון או שירות המדינה לבין בחירה לתפקיד בפרלמנט או בממשלה. המגבלה היחידה על המשרתים בכוחות הביטחון היא שעליהם לפרוש בטרם יתמודדו על משרה ציבורית בכירה אחרת.

בצבא צרפת, קצינים שהם מפקדי אזורים בדרגת אלוף אינם יכולים להיבחר לפרלמנט, אלא אם עברה לפחות חצי שנה מיום פרישתם מהצבא.

בארצות הברית לא מוגדרת בחוק תקופת צינון בין שירות בכוחות הביטחון לבין התמודדות בבחירות לקונגרס, למעט התמנות לתפקיד מזכיר ההגנה, שבתחום סמכותו מינוי אנשי צבא. תקופת צינון בין מילוי תפקיד בכוחות הביטחון לבין מילוי תפקיד מזכיר ההגנה עומד על 10 שנים. החוק האמריקני לא מגדיר תקופת צינון בגלל תהליך הבחירה הארוך והצורך בהשגת מימון, שייאלץ ממילא את המעוניין להתמודד לתפקיד מסוים לפרוש מתפקידו זמן רב לפני שייבחר או יתמנה לתפקיד. עם זאת, הסנאט רשאי לפטור מועמד לתפקיד מזכיר ההגנה מתקופת צינון, לבקשת הנשיא.
החוק מתייחס גם למשרתים פעילים בכוחות הביטחון. לפי החוק, אדם בשירות פעיל בכוחות הביטחון אינו רשאי להעמיד עצמו לבחירה לבית מחוקקים מדיני או פדרלי בטרם פרש משירות פעיל.

בשנת 2003 הציע נשיא ארצות הברית לשעבר, ביל קלינטון, לתקן את חוקת ארצות הברית כך שנשיא שכיהן שתי קדנציות יוכל להיבחר שוב לאחר תקופת צינון.

קישורים חיצונייםעריכה

הערות שולייםעריכה

  1. ^ 1 2 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1711 "גיבוש עמדת המדינה לגבי תקופת הצינון הראויה לפורשים משירות הציבור"
  2. ^ יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א' עמ 665 [מהדורה שניה].
  3. ^ רולניק גיא, שפירא רועי. דינמיקה של שבי רגולטורי –חקר המקרה הישראלי חיפה, ישראל, מוסד שמואל נאמן, 2019. https://www.neaman.org.il/Regulatory-Capture-Dynamics-the-Israeli-Case-Study
  4. ^ יצחק זמיר, שם.
  5. ^ חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) התשכ"ט - 1969.
  6. ^ סעיף 11-12 לחוק שירות הציבור, שם.
  7. ^ סטלה קורין ליבר, חוק הצינון - לא ממש בריא., גלובס, ‏23.7.2017
  8. ^ רועי שפירא "דלתות מסתובבות ומידת האפקטיביות של תקופות צינון" מחקרי משפט לד (עתיד להתפרסם 2021). זמין בכתובת: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3313347
  9. ^ הצעת חוק לתיקון פקודת הבנקאות (תקופת צינון למפקח על הבנקים), התש"ף-2020. זמין כאן: https://main.knesset.gov.il/Activity/Legislation/Laws/Pages/LawBill.aspx?t=lawsuggestionssearch&lawitemid=2085782
  10. ^ פניית ארגון לובי 99 אל ועדת ההיתרים , https://lobby99.org.il/wp-content/uploads/2019/01/98o67u56u56u.pdf
  11. ^ אלון בכר השעה עצמו מתפקיד מנכ"ל איגוד הבנקים – בעקבות השאלות על קיצור הצינון שקיבל, TheMarker, ‏19.02.19
  12. ^ הצינון לא קוצר: אריאל יוצר יוכל להתמנות למנכ"ל ישראמקו רק במאי, TheMarker, ‏18.11.2020
  13. ^ 1 2 מכתב פניה של לובי 99 בנושא בקשה לעדכון הנחיות היועץ המשפטי לממשלה: https://lobby99.org.il/wp-content/uploads/2019/12/%D7%9E%D7%9B%D7%AA%D7%91-%D7%9C%D7%99%D7%99%D7%A2%D7%95%D7%A5-%D7%95%D7%97%D7%A7%D7%99%D7%A7%D7%94-%D7%91%D7%A7%D7%A9%D7%94-%D7%9C%D7%AA%D7%99%D7%A7%D7%95%D7%9F-%D7%94%D7%A0%D7%97%D7%99%D7%99%D7%AA-%D7%94%D7%99%D7%95%D7%A2%D7%9E%D7%A9.pdf
  14. ^ 1 2 תיקון שהתקבל ב-2007 מאריך את תקופת הצינון לשלוש שנים.
  15. ^ החלטת השופט חשין בעניין התמודדות שאול מופז בבחירות לכנסת ה-16, 25 בדצמבר 2002
  16. ^ חוק תקופת צינון למשרתים בכוחות הביטחון (תיקוני חקיקה), התשס”ז-2007, ס"ח 2087 מ-22 במרץ 2007
  17. ^ גדעון אלוןהכנסת אישרה תקופת צינון של 3 שנים לבכירים בכוחות הביטחון, באתר הארץ, 12 במרץ 2007
  18. ^ קצינים יעברו בלי תקופת צינון, nfc
  19. ^ נועם שרביט, נדחתה הצעת חוק אשכנזי: תקופת הצינון לא תקוצר, באתר nrg‏, 10 בינואר 2011
  20. ^ ענבל אביב, תקופת צינון בין עיתונות לפוליטיקה, nfc
  21. ^ מורן אזולאי, לפיד רץ, הקואליציה מקפיאה את "חוק הצינון", באתר ynet, 10 בינואר 2012