טיוטה:מדד הדמוקרטיה המקומית

מדד הדמוקרטיה המקומית

מדד הדמוקרטיה המקומית מעריך ומדרג רשויות וקהילות מקומיות בישראל באמצעות עשרות אינדיקטורים המחולקים לשישה ממדים מקובלים ומרכזיים הנוגעים לדמוקרטיה מקומית: שקיפות, שיתופיות, ייצוגיות, איזונים ובלמים, אמון הציבור ברשות המקומית ומעורבות ציבורית. המדד פותח על ידי תנועת פנימה בשנת 2023, ותוצאותיו לשנת 2023 ביחס ל-15 רשויות גדולות בישראל פורסמו באתר אינטרנט ייעודי, בעיתונות וברשתות החברתיות. המדד לא פורסם במסגרת אקדמית, והוא לא נבדק בתהליך של ביקורת עמיתים.

התפיסה הערכית של המדד

המדד מתייחס לארבע תפיסות שונות של דמוקרטיה מקומית:

א. דמוקרטיה ייצוגית שבה הציבור משתתף בהליך הדמוקרטי באמצעות ההשתתפות במערכת הבחירות לבחירת ראש הרשות המקומית וחברי מועצת הרשות המקומית, ובאמצעותה בלבד. לגישה זו יש מגבלות משמעותיות: שיעור הצבעה נמוך הגורר ייצוגיות נמוכה, הכרעות שמתקבלות בחוסר שקיפות, הצטברות כוח יתר אצל לשונות מאזניים פוליטיים, ועוצמה פוליטית המרוכזת בידי מעטים ההופכים מושא ללחצים, קשרי הון-שלטון ושחיתות מקומית.

ב. דמוקרטיה השתתפותית (דליברטיבית) שמתקיים בה באופן קבוע דיאלוג בין האזרחים ונציגי קבוצות שונות בציבור ובין קובעי המדיניות. לפי תפיסה זו, אין זה מספיק להשתתף בבחירות (ובכך נדחית הדמוקרטיה הייצוגית במובנה הבלעדי שתואר לעיל), אלא השאיפה היא למנוע 'עוני פוליטי' שמתבטא באי-היכולת של יחידים וקבוצות להשתתף באופן אפקטיבי בהליך הדמוקרטי. השתתפות עשויה לבוא לידי ביטוי בהתייעצות אד הוק בנוגע לסוגיה מסוימת, בנוכחות בוועדות הדנות במדיניות מוצעת, בהליכי תכנון מדיניות המערבים אלמנטים של שיתוף ציבור מסדר גבוה ועוד. תפיסה זו עומדת במתח עם עקרון השוויון: בעוד שכלל הציבור יכול להשפיע במידה זהה על תוצאות הבחירות, ההשפעה בערוצי השיח אפקטיבית יותר עבור פרטים וקבוצות בעלי כריזמה והון תרבותי.

ג. דמוקרטיה של כלכלת השוק הקוראת לאימוץ של ערכים ודפוסי פעולה מהשוק הפרטי, ומדגישה את עקרונות הניהול הציבורי החדש: תחרות, שביעות רצון של הלקוחות וממשל תקין. במסגרת תפיסה זו הציבור לוקח חלק בהליך הדמוקרטי באמצעות השתתפות בסקרי דעת קהל. המגבלה העיקרית של תפיסה זו היא צמצום של השיח הציבורי משיח דמוקרטי של זכויות אזרחיות לשיח צרכני שרואה ברשות המקומית ספקית שירותים, ובתושבים לקוחות הקונים את השירותים הללו בתשלומי המיסים שלהם ותו לא.

ד. דמוקרטיה רשתית הרואה בבניית רשתות ניהול ושיתוף בין-ארגוניות ובין-מגזריות אמצעי עיקרי ליישום מדיניות מקומית שנועדה לטפל בבעיות מורכבות. המגבלה העיקרית של גישה זו היא שבמסגרתה ההליך הדמוקרטי צפוי להיות מושפע מהעדפות של אליטות וקבוצות עניין חזקות, שיש להן כלים ועוצמה להתארגן ולהציג תביעות שייתפסו כאינטרס ציבורי. זאת בשעה שבפועל קולם של תושבים מן השורה ושל שחקנים שאינם חלק מהרשת עלול להיעדר מהשיח ומהליך קבלת ההחלטות.

מדד הדמוקרטיה המקומית מבטא תפיסה היברידית של המושג, המשלבת רכיבים מתפיסות הדמוקרטיה הייצוגית המכלילה, הרשתית וההשתתפותית, ודוחה את תפיסת הדמוקרטיה של כלכלת השוק ואת התפיסה הייצוגית במובנה הבלעדי. המדד נועד לקדם מעבר למבנה שלטוני סינרגטי שבמסגרתו ארבעת השחקנים המרכזיים במרחב המקומי (המדינה, הרשות, הקהילות והפרטים) נתפסים ותופסים את עצמם כשותפים בעיצוב המרחב. שותפות מסוג זה מחייבת דינמיקה של פעילות ציבורית שמתאפשרת בה השפעה של כלל הגורמים על עיצוב המדיניות באמצעות פרקטיקות דמוקרטיות.

ההתמקדות בדינמיקה של הפעילות הציבורית, ולא בתוכן של המדיניות הציבורית, משמעה התייחסות בראש ובראשונה להיבט התהליכי של הדמוקרטיה המקומית, ולא להיבט הערכי שלה. הגדרת המושג דמוקרטיה מקומית שבבסיס המדד אינה כוללת התייחסות לערכים העומדים בליבת הדמוקרטיה (כגון הגנה על זכויות אדם), והמדד לא מתיימר להעריך את המידה שבה מדיניות הרשות המקומית עולה בקנה אחד עם הערכים הללו.

הגדרות ואינדיקטורים

דמוקרטיה מקומית: המדד מתבסס על הגדרה רחבה של דמוקרטיה מקומית, הרואה אותה כדינמיקה של פעילות ציבורית שבה מתאפשרות ייצוגיות של הציבור, השתתפות והשפעה על תכנון המדיניות וקבלת ההחלטות באמצעות מנגנונים דמוקרטיים ומערכות יחסים בין הרשות המקומית לתושבים המבוססות על אמון. הגדרה זו מתייחסת הן לרשויות המקומיות כארגונים והן למרחב המקומי המורכב מהקהילות ומהפרטים. הגדרה זו גם משלבת התייחסות הן למבנים ולהליכים מוסדיים והן לתפוקות ולהשפעות. מהגדרה זו עולה כי רשות מקומית דמוקרטית מתאפיינת בשקיפות, שיתופיות, ייצוגיות ואיזונים ובלמים. מרחב מקומי דמוקרטי מתאפיין ברמת אמון גבוהה של הציבור ברשות המקומית ובמעורבות ציבורית.

איזונים ובלמים: מנגנוני הביקורת והבקרה הפנימיים נועדו לשמור על מנהל תקין, לשפר את תפקודן של הרשויות המקומיות ולפתח בהן מערכת אחריות ואחריותיות כחלק ממערכת איזונים ובלמים.

האינדיקטורים בממד:

• מינוי בעלי תפקידים מרכזיים.

• תפקוד מנגנוני הביקורת הפנימית - מבקר הפנים, ועדת הביקורת וצוות תיקון הליקויים, הממונה על תלונות הציבור.

• מספר ישיבות מליאת המועצה ושיעור ההשתתפות בהן.

• קיומה של אופוזיציה במועצת העיר.

אמון: אמון הציבור ברשות המקומית מתייחס למידה שבה הרשות המקומית נתפסת על ידי הציבור ככשירה למלא את תפקידיה, ובפרט עד כמה היא נתפסת כמקצועית, נקייה משחיתות, מעוניינת בטובת הציבור ופועלת ביושרה.

האינדיקטורים בממד:

• אמון כללי של התושבים ברשות המקומית שלהם.

• תפיסת המקצועיות של הרשות המקומית.

• תפיסת הרשות המקומית כמעוניינת בטובת הציבור.

• המידה שבה הרשות נתפסת כמושחתת.

• המידה שבה הרשות המקומית נתפסת כפועלת ביושרה.

שקיפות: רשות מקומית שקופה מנגישה לציבור באופן יזום ומעבירה לציבור (בתגובה לבקשות חופש מידע) מידע מקיף ועדכני בכל תחומי פעילותה, באופן שמאפשר לציבור לבקר אותה ולהשתתף באופן משמעותי בהליך הדמוקרטי.

האינדיקטורים בממד:

• בחינה מקיפה של אתר האינטרנט של הרשות המקומית ושל היקף המידע המפורסם לציבור על אודות עבודת הרשות המקומית - התבססות על ציוני מדד השקיפות בזירה המוניציפלית של עמותת שבי"ל לשנת 2022.

• זמני המענה לבקשות חופש מידע.

ייצוגיות: ברשות מקומית שבה מתקיימת ייצוגיות הרכבי מועצת העיר והדרג הממונה הבכיר מגוונים ומשקפים את הדמוגרפיה המקומית, ומדיניות הרשות המקומית לוקחת בחשבון את האינטרסים של מכלול התושבים.

האינדיקטורים בממד:

• שיעור הנשים והערבים במועצת העיר ובדרג הממונה הבכיר.

• היחס בין מספר המושבים במועצה למספר הסיעות במועצה.

• שיעור ההצבעה לבחירות המקומיות בשנת 2018.

• תפיסות התושבים בנושאי ייצוג.

שיתופיות: שיתופיות מתייחסת למידה שבה הרשות המקומית פועלת מיוזמתה לשיתוף הציבור בקביעת המדיניות, בדרכים מגוונות, ולשיתוף פעולה עם רשויות מקומיות אחרות.

האינדיקטורים בממד:

• עריכת סקרי עמדות התושבים ופרסומם.

• ביצוע הליכי שיתוף ציבור ופרסומם.

• פרסום הזמנות לציבור להשתתף בישיבות מליאת המועצה והוועדות.

• התאגדות במסגרת אשכול רשויות מקומיות.

• תפיסות התושבים בנוגע למידה שבה הרשות המקומית משתפת את הציבור.

מעורבות ציבורית: מעורבות ציבורית מתייחסת למידה שבה פרטים והתארגנויות קהילתיות-חברתיות פעילים בהליך הדמוקרטי.

האינדיקטורים בממד:

• מידת ההתעדכנות בפוליטיקה המקומית של התושבים ברשות המקומית.

• מידת ההתעדכנות בסדר היום ובהחלטות המועצה של התושבים.

• פעילות פוליטית של התושבים: פרסום מכתבי תמיכה או מחאה בנושאים מקומיים בפלטפורמות שונות.

• פעילות פוליטית של התושבים: חברּות בארגון מקומי וקהילתי.

• פעילות פוליטית של התושבים: השתתפות בהפגנות, עצומות, ישיבות בנושאים מקומיים.

מתודולוגיה

המדד פותח בתהליך שכלל מחקר בינלאומי מקיף והתייעצות עם מגוון גורמים באקדמיה, בשלטון המקומי, בממשלה ובחברה האזרחית. המדד משקלל מידע משלושה מקורות עיקריים: מידע ממשרדי ממשלה, מידע מאתרי האינטרנט של הרשויות הנחקרות ומתקשורת ישירה איתן, ומידע מסקר תושבים הנערך בקרב מדגם מייצג של תושבי כל רשות נחקרת. הציון בכל מדד למעט ממד השקיפות הוא ממוצע הציונים בכלל האינדיקטורים במדד, ללא הפעלת משקלות. הציון בממד השקיפות מורכב מ-80% הציון במדד השקיפות בזירה המוניציפלית של עמותת שבי"ל, הבוחן בצורה מקיפה את השקיפות והנגישות של אתר האינטרנט של הרשות המקומית, ו-10% לכל אחד משני אינדיקטורים העוסקים בזמני המענה לבקשות חופש מידע שהוגשו לרשות. המדד נועד להעניק תמונה דו-שנתית של כל קדנציה של השלטון המקומי, שאורכה 5 שנים, והוא בוחן נתונים משנת הבחירות האחרונה לצד נתונים משנים נוספות.

מטרות

מדד הדמוקרטיה המקומית הוא כלי למימוש הפוטנציאל בלתי ממומש של השלטון המקומי בישראל להוביל שינויים חברתיים וכלכליים עמוקים, להובלת שיתופי פעולה, לתרומה להעמקת התרבות הדמוקרטית בקרב הפרטים והמוסדות הממשלתיים, לבניית יחסי אמון בין המדינה לבין הציבור ובין ובתוך קבוצות שונות, וליצירת מרחב למפגש, היכרות, הידברות, ובניית מרקם חיים מלוכד ומשגשג. המדד מאפשר לתושבים מעורבות ציבורית מבוססת ערכים, נתונים ומדדי הצלחה; הוא מעניק לרשויות המקומיות ולקהילות בסיס לפיתוח תוכניות עבודה לחיזוק הדמוקרטיה בתחומיהן, ולממשלה כלי לקידום מדיניות התומכת בפיתוח הרשויות המקומיות ובביזור סמכויות אליהן.

דירוג הערים לשנת 2023

דירוג הערים לשנת 2023

שם העיר	הדירוג	הציון במדד לשנת 2023
ראשון לציון	1	67
מודיעין-מכבים-רעות	2	65
תל אביב-יפו	3	61
פתח תקווה	4	60
באר שבע	4	60
נתניה	5	59
חולון	6	58
אשדוד	6	58
בת ים	7	57
ירושלים	8	55
חיפה	9	53
רהט	10	49
בית שמש	11	47
נצרת	12	41
בני ברק	13	37

קישורים חיצוניים

• מדד הדמוקרטיה המקומית, נתונים ומתודולוגיה מלאה, באתר מדד הדמוקרטיה המקומית של תנועת פנימה