חוקה (ישראל)

למדינת ישראל אין חוקה פורמלית, אך במהלך שנות קיומה נחקקו בה, בהתאם להחלטת הררי שהתקבלה באספה המכוננת, חוקי יסוד אחדים, העוסקים בסדרי השלטון ובזכויות האדם, כתחליף לחוקה. במקביל למהלך זה הועלו במשך השנים הצעות רבות לחקיקתה של חוקה, אך הן לא מומשו.

נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, קבע שחוקי היסוד הם בגדר חוקה למדינה, וזו הייתה הגישה המקובלת במשך כל כהונתו בתפקיד זה. עם המתנגדים לגישה זו נמנה עמיתו, שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין.

גופים רבים בישראל קראו לחקיקת חוקה פורמלית, במסמך אחד, והעלו הצעות לחוקה.

החלטת הררי

ערך מורחב – החלטת הררי

בהתאם לאמור במגילת העצמאות, נבחרה הכנסת הראשונה כאספה מכוננת, שהייתה אמורה לכונן חוקה למדינת ישראל. לאחר המאבק על החוקה שהתנהל בשנותיה הראשונות של המדינה, החליטה הכנסת ב-13 ביוני 1950 שלא לכונן חוקה מיידית,‏^[1] אלא לחוקק חוקי יסוד שיצטרפו לכדי חוקה בבוא הזמן, כהצעתו של ח"כ יזהר הררי:

	הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים- פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה.‏[2]

הנימוק העיקרי לכך היה שמדינת ישראל מצויה בתהליך של שינוי וגיבוש, ואלה אינם מתיישבים עם נוקשותה של החוקה. יש הסבורים שזו הייתה טעות, מאחר שעד היום ניטשים ויכוחים מרים על זכויות האדם בישראל, בעיקר בנושאי דת וזכויות הפרט.

בקבלת נוסח הפשרה קיבלה עליה הכנסת להיות רשות מחוקקת, במובן זה שהיא מחוקקת חוקים רגילים וכמו כן ראתה את עצמה כרשות מכוננת אשר תפקידה הוא לקבל חוקה בעתיד. "פשרת הררי" לא קבעה מסמרות בנושא מעמד החוקה והיוותה למעשה פשרה פוליטית בכך ששמרה מחד על העיקרון כי הכנסת מוסמכת לחוקק חוקה וכי בעתיד אכן תחוקק אותה, ומאידך דחתה מעשה זה לעתיד הבלתי מוגדר.

חקיקת חוקי יסוד

החלטת הררי מנעה מהאספה המכוננת ליצור מעשה מוגמר ומושלם של חוקה למדינת ישראל. חוק היסוד הראשון נחקק רק בשנת 1958 על ידי הכנסת השלישית. עד לשנת 1992 נחקקו חוקי יסוד אחדים, שלא עסקו במפורש בזכויות האדם והגנתן. חוקי היסוד שנחקקו עד לשנת 1992 היו: חוק יסוד: הכנסת, חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק יסוד: נשיא המדינה, חוק יסוד: הממשלה, חוק יסוד: משק המדינה, חוק יסוד: הצבא, חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, חוק יסוד: השפיטה, וחוק יסוד: מבקר המדינה.

עם השנים קמו עוררין על מעמדם של חוקי היסוד כחלק מן החוקה. עלו טענות כי אין להם עדיפות על חוקים רגילים, וכי הכנסת איבדה את סמכותה להיות למועצה מכוננת, עם המעבר לכנסת השנייה. חוקים אלו היו אומנם חוקים בסיסיים, העוסקים בנושאים חוקתיים, כמעמדן של הרשויות והיחסים ביניהם, אך הם נמנעו מעיסוק בנושאים הרגישים שמנעו את חקיקת החוקה בכנסת הראשונה מלכתחילה.

מפנה חשוב אירע עם חקיקתם של חוק יסוד: חופש העיסוק, וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בשנת 1992 אשר החלו בהובלת מהלך חקיקתי ומשפטי, שבו השתתף אף בית המשפט העליון, ובמיוחד נשיאו בחלק משנים אלו, אהרן ברק, מהלך המכונה "המהפכה החוקתית". חוקים אלו היו הראשונים שעיגנו את זכויות האדם בחקיקת יסוד בעלת אופי חוקתי, העומדת במובנים מסוימים מעל לחקיקה רגילה. ברק קבע שחוקי היסוד הם בגדר חוקה למדינה, וזו הייתה הגישה המקובלת במשך כל כהונתו בתפקיד זה. עם המתנגדים לגישה זו נמנה עמיתו, שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין.

לאחר "המהפכה החוקתית" בשנת 1992 קרובה מדינת ישראל יותר למצב בו יש לה חוקה פורמלית, כתובה, המבוססת על חוקי יסוד, כפי שחזה הררי. עם זאת, חוקים חשובים טרם נחקקו. רבים טוענים כי חלק עיקרי מן החוקה צריך להיות חוק המכונה "חוק יסוד: זכויות חברתיות", אשר יסדיר באופן חוקתי נושאים סוציאליים. כן יש הסבורים כי חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו צריכה להיות מושלמת בחקיקת "חוק יסוד: זכויות האדם", אשר יסדיר את הנושא הרחב של זכויות האדם באופן חוקתי. כן יש הסבורים כי את כל נושא מעמדם של חוקי הכנסת, חוקי היסוד, וחקיקת החוקה, יש לעגן בחוק יסוד שייקרא "חוק יסוד: החקיקה", שייתן ביטוי חוקתי להחלטת הררי, או יקבע הסדר שונה.

ועדת החוקה

על עבודתה של ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת לכינון חוקה מלאה אמר אהרן ברק:

	המצב כיום איננו משביע רצון. החוקה שלנו כיום היא חוקה נכה וקשה ומלאת חורים. אני שמח שהוועדה יושבת על המדוכה, אבל יש לי אוזן מוזיקלית, וכמה דברים ששמעתי פה הערב הכניסו בי בעתה. חוקה גרועה היא גרועה יותר מהמצב היום. אם הפשרות והאיזונים שיתבקשו במסגרת החוקה משמעותם טקסט יפה בלי ביקורת שיפוטית או עם ביקורת שיפוטית על ידי גוף פוליטי - זה יהיה אסון והמצב כיום עדיף, עם כל המגבלות שבו. חשוב שכל הדיבורים לא יולידו חלילה טקסט שיהיה בכייה לדורות.
– דברים שנאמרו בכנס השנתי של העמותה למשפט ציבורי, נובמבר 2003

במהלך הכנסת ה-16 דנה ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת ביצירת "מבוא לחוקה". את הדיונים ניהל חבר הכנסת מיכאל איתן והשתתפו בהם משפטנים ידועי שם כרות גביזון. דיונים אלו הונחו בצורת דו"ח על שולחן הכנסת כ"מבוא לחוקה", בפברואר 2006.‏^[3] ב-13 בפברואר 2006 החליטה הכנסת, על בסיס עבודה זו, כי הכנסת ה-17 תשלים את הליך גיבוש החוקה, אך החלטה זו לא מומשה.

בפני ועדת החוקה של הכנסת השש עשרה הונחו שתי הצעות לחוקה: הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה והצעת המכון לאסטרטגיה ציונית. ההבדל המרכזי בין ההצעות הוא הדגשת המכון לאסטרטגיה ציונית את היותה של מדינת ישראל כבית הלאומי של העם היהודי תוך שמירה על אופיה הדמוקרטי של המדינה ועל העקרונות המובאים במגילת העצמאות.

בשנים האחרונות פורסמו הצעות חוקה לישראל גם על ידי ארגונים המייצגים את המיעוט הערבי בישראל, כמו למשל הצעת "החוקה הדמוקרטית" שפרסם ארגון עדאלה, הצעות שבבסיסן קביעה חוקתית לפיה ישראל תהא מדינה דמוקרטית דו-לשונית ורב תרבותית, במקום העקרון החוקתי הקיים של מדינה יהודית ודמוקרטית.

הצעות עיקריות לחוקה

הצעת ליאו כהן

הצעה ראשונה הוגשה, בשנת 1949, עוד לפני שהתקבל חוק הררי, לידי זרח ורהפטיג, היו"ר הראשון של ועדת החוקה של הכנסת, על ידי פרופסור ליאו כהן, שלמד משפטים במספר אוניברסיטאות בגרמניה ובכללן אוניברסיטת היידלברג, שם קיבל תואר דוקטור למשפטים בנושא "החוקה של המדינה האירית העצמאית". למעשה הסוכנות היהודית, היא שהטילה עליו את המשימה עוד בשנת 1947 ונתנה לו יד חפשית לשם ביצועה. בספרייתו היו מצויות חוקות רבות שסייעו לו בהכנת "הצעת החוקה לישראל" וכיהודי דתי, הוא השתמש גם במקורות מהמורשת היהודית.

ההצעה כללה את הפרקים הבאים: עיקרים, זכויות האדם, הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת, הרשות השופטת . לבסוף קובעת החוקה את מעמד העל שלה מעל כל החוקים וכי אין תוקף לחוקים שבסתירה לחוקה.

הוועדה למשפט וחוקה של המועצה הזמנית, (כאמור, עוד לא הוקמה וועדת חוקה חוק ומשפט), קיימה דיונים בהצעת החוקה הזו, אך בסופו של דבר ההצעה לא התקבלה, עקב חילוקי דעות באשר לאופי החוקה הנחוץ. כיום משמש פרק אחד מהצעה זו, לצורך מינוי שופטים בידי הנשיא, לאחר שוועדת מינויים באמצעות שר המשפטים ממליצה עליהם.

הצעת קלינגהופר

בשנת 1964 הגיש פרופ' יצחק-הנס קלינגהופר הצעה שהחלה כהצעת חוק בדבר זכויות האדם. קלינגהופר ציין במבוא להצעתו, כי הצעת החוק שלו מ-1964, שימשה את וועדת החוקה כאשר זו ניסתה לקדם "חוק יסוד: זכויות האדם והאזרח", אך מכיוון שהוא חש שההצעה לא מטופלת כראוי, ובכלל חל שינוי לרעה בקידום נושא החוקה, הוא שיכתב את הצעתו לכדי סדרה חדשה של סעיפים, שתכליתם לקבוע זכויות יסוד של היחיד אשר יהיה בהם כדי להגן עליו מפני פגיעות וקיפוח במגעיו עם המינהל הציבורי.

הצעתו כוללת: הגדרת חשיבות החוקה ועליונות החוקים של זכויות האדם על חוקים אחרים. זכויות יסוד סוציאליות. והצעת חוק יסוד של מגילת זכויות היסוד של האדם.

הצעתו של קלינגהופר נדחתה על ידי הכנסת.‏^[4]

הצעת אקצין

בשנת 1965 הוגשה הצעה על ידי פרופסור בנימין אקצין, שנענה למשימה שהטיל עליו מסדר "בני ברית",‏^[5] ועמד בראש ועדה לכתיבת חוקה. המסמך שהגיש אקצין הורכב משני חלקים: בחלק הראשון מנוסחת הצעת "חוק יסוד: קביעת חוקת המדינה" ובחלק השני מנוסחת הצעת החוקה עצמה- הבנויה משנים עשר פרקים: הוראות כלליות, מערכת המשפט, זכויות וחובות, הכנסת, חקיקה, נשיא המדינה, הממשלה ושריה, שלטון אזורי ומקומי, ביקורת המדינה, מוסדות השפיטה, תיקוני חוקה והוראות מעבר.

ההצעה זכתה להדים רבים, אך בסופו של דבר גם היא לא התקבלה.

הצעת רייכמן

ב-1986 פורסמה הצעתו של פרופסור אוריאל רייכמן, שעמד בראש צוות של אקדמאים שניסחו חוקה בעלת 18 פרקים. בכתיבת הצעתם הם נעזרו בחוקי היסוד הקיימים, בהצעות לחוקי יסוד, בהצעות חוק ובהצעת החוקה של בנימין אקצין וכן הם נעזרו בחוקות קיימות של מדינות דמוקרטיות ובמסמכים בינלאומיים, העוסקים בזכויות האדם.

פרקי החוקה: עיקרים, הוראות כלליות, זכויות האדם, נשיא המדינה, הכנסת, החקיקה, אמנות, הממשלה, השפיטה, פיקוח חוקתי-שיפוטי, ביקורת המדינה, משק המדינה, הצבא, המינהל הציבורי, מפלגות, רשויות מקומיות, מצב חירום, החוקה ועליונותה.

הביקורות על הצעת החוקה של רייכמן: החוקה משקפת חילוניות מובהקת, שכן בוועדה לא היה נציג דתי אחד, אלא אנשי אקדמיה חילוניים בלבד, וניכר בהצעה שמלבד חוק השבות ואשרור הדגל, הסמל (המנורה) וההמנון אין בה יסודות יהודיים. בנוסף ההצעה הקנתה כוח רב לבית המשפט העליון, שזהו עניין שנוי במחלוקת.

הצעת בנדור

הצעתו של פרופסור אריאל בנדור הוכנה לקראת כנס בנושא: "יובל וחוקה - כינון חוקה למדינת ישראל לאחר המהפכה החוקתית" בשנת 1998. הטיוטה שכתב איננה מבטאת, לדבריו, את דעתו בדבר תוכנה הראוי של החוקה אלא את האמור בחוקי היסוד ובהצעות חוקי היסוד הקיימים. הטיוטה מורכבת מתשעה חלקים: עקרונות יסוד, רשויות המדינה, בירת ישראל וגבולותיה, שבות, זכויות האדם, מצב חירום, תקציב המדינה, הצבא והכרזת מלחמה, תיקון החוקה.

הצעות נוספות

• י' בנארי, "יסודות ומוסדות ה"שלטון הזמני בא"י" להקמת הבית הלאומי", הצעה משנת 1918.
• י' ברויער, "תוכנית לחוקה במדינה היהודית".
• ז' פלק, "הצעה לחוקת היסוד במדינת ישראל"
• צ' ברנזון, "הצעת מפלגת פועלי ארץ ישראל ליסודות התחוקה של המדינה והשלטון המקומי", 27.6.1948.
• י' בד"ר, "הצעת תנועת החירות לחוקת יסוד למדינת ישראל".
• ב' מ' ח' עוזיאל, "הצעות לחוקת מדינת ארץ ישראל", 1948
• א' יעקובס, "מצע לחוקת ארץ ישראל", 4.9.1948.
• י' הרצוג, "תחוקה לישראל על פי התורה", 1948
• י' פ' כהן, "חוקה לישראל", 1948
• ל' כהן, "הצעת חוקה" 1949
• י' הררי, "הצעת חוקה", 1950
• ד' רוזן, "חוקת יובל לישראל" 1950
• מ' ליסמן, "חוקת יסוד לישראל", 1952.
• י' ה' קלינגהופר, "הצעת חוקה: מגילת זכויות האדם", 1963
• ב' אקצין, "הצעת חוקה למדינת ישראל", 1964
• ב' הלוי, "הצעת חוק יסוד: זכויות האדם והאזרח", 1973
• ש' קנצלר, "משטר חוקתי לישראל – רפובליקה נשיאותית", 1982
• א' רייכמן, ב' ברכה, א' רוזן-צבי, ע' שפירא, "הצעת חוקה למדינת ישראל" 1986.
• א' רובינשטיין, "הצעת חוק יסוד: זכויות היסוד של האדם", 1989.
• י' לרנר, "חוקה לישראל על-פי התורה", 1994
• א' אבנרי, "החוקה שלי", 4.4.1996.
• פ' איידלברג, "חוקה לישראל", 1997
• י' כהן, "הצעה לחוקה", מתוך הספר "מי מפחד ממדינה יהודית.
• א' בנדור, "חוקי היסוד כבסיס לחוקה – הצעת לחוקת מדינת ישראל", ספטמבר 1999
• ה' וייס, "עקרונות רעיוניים להצעות לחוקי יסוד – החוקה", אוגוסט 2000.
• J. A. Keidan, “Statement of Constitutional Principles and Guidelines for The State of Israel”, 2001.
• א' רובינשטיין, "הצעה למבוא לחוקה", 2004
• המכון הישראלי לדמוקרטיה, "הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, בהנהגת נשיא בית המשפט העליון (בדימוס), השופט מאיר שמגר, לחוקה בהסכמה", 25.7.2005.
• המכון לאסטרטגיה ציונית, "חוקת מדינת ישראל", 2006.
• * הצעת "החוקה הדמוקרטית" של ארגון עדאלה, 2006

לקריאה נוספת

• אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך א: עקרונות יסוד, פרק 2 - החוקה של מדינת ישראל

קישורים חיצוניים

• הכנסת כגוף מכונן-חוקתי: חוקה, באתר הכנסת
• אתר חוקה בהסכמה רחבה
• מנחם בגין, חוקה לישראל, נאום בכנסת, 9 ביולי 1956.
• חוקה מעל לחוק: מדוע כן - מדוע לא, דבר, 7 במאי 1965, המשך, המשך, המשך
• אתר המשפט החוקתי של המרכז הבינתחומי הרצליה ובו עשרות פסקי-דין ומקורות נוספים על המשפט החוקתי
• חוקה, חוקי יסוד, מגילת זכויות, 2005, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
• אבי בן בסט, מומי דהן, 2004, זכויות חברתיות בחוקה ומדיניות כלכלית, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
• מרדכי קרמניצר, דוד קרצ'מר ואבישי בניש, 2002, חוקי היסוד כתשתית לחוקה, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
• עמותת חוקה בהסכמה
• המועצה הציבורית לכינון חוקה בהסכמה באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
• אוהד לוי זלוסצר, חוקות מתהוות- התהליך החוקתני בישראל ובאיחוד האירופי, באתר e-mago

נוסחי הצעות לחוקה

• הצעות חוקה בעבר - רשימת מסמכים סרוקים באתר "חוקה בהסכמה רחבה"
• חוקה בהסכמה: הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
• חוקה למדינת ישראל, 2006, המכון לאסטרטגיה ציונית.
• הצעת "החוקה הדמוקרטית" של ארגון עדאלה

הערות שוליים