פתיחת התפריט הראשי

חוק התחרות הכלכלית, תשמ"ח-1988 מסדיר את תחום ההגבלים העסקיים בישראל. מכוח החוק הוקמה בשנת 1994 רשות התחרות, שהיא הגוף העיקרי המפקח על התחרות בישראל. בראש הרשות עומד הממונה על התחרות. במקביל הוקם בית הדין להגבלים עסקיים.

החוק, בשם חוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988 אושר בכנסת בשנת 1988, והחליף את חוק ההגבלים העסקיים, התשי"ט-1959. בינואר 2019 אושר תיקון לחוק שבמהלכו הרחיב המחוקק את סמכויותיו המנהלתיות, ובו שונה שם החוק לחוק התחרות הכלכלית.

תוכן עניינים

הוראות החוקעריכה

החוק מגדיר "הגבל עסקי - הסדר כובל, מונופולין או מיזוג חברות". פרקי החוק מפרטים את הכללים החלים על כל אחד משלושה מרכיבים אלה, כללים שנועדו למנוע פגיעה בתחרות.

הסדר כובלעריכה

פרק ב' לחוק עוסק בהסדר כובל. סעיף 2 לחוק קובע מהו הסדר כובל:

(א) הסדר כובל הוא הסדר הנעשה בין בני אדם המנהלים עסקים, לפיו אחד הצדדים לפחות מגביל עצמו באופן העלול למנוע או להפחית את התחרות בעסקים בינו לבין הצדדים האחרים להסדר, או חלק מהם, או בינו לבין אדם שאינו צד להסדר.
(ב) מבלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א) יראו כהסדר כובל הסדר שבו הכבילה נוגעת לאחד העניינים הבאים:
(1) המחיר שיידרש, שיוצע או שישולם;
(2) הריווח שיופק;
(3) חלוקת השוק, כולו או חלקו, לפי מקום העיסוק או לפי האנשים או סוג האנשים שעמם יעסקו;
(4) כמות הנכסים או השירותים שבעסק, איכותם או סוגם.

בסעיף 3 מפורטים חריגים לקביעה זו, כלומר הסדרים שאינם נחשבים להסדרים כובלים.

סעיף 4 קובע "לא יהיה אדם צד להסדר כובל, כולו או מקצתו", אך מפרט תנאים שבכל זאת יתירו זאת, ובהם אישור של בית הדין להגבלים עסקיים.

הממונה רשאי, לבקשת צד להסדר כובל ולאחר התייעצות עם הוועדה לפטורים ולמיזוגים, לפטור, בהחלטה מנומקת, צדדים להסדר כובל מהחובה לקבל את אישור בית הדין להגבלים עסקיים להסדר, אם שוכנע כי התקיימו כל אלה:

(1) הכבילות שבהסדר הכובל אינן מגבילות את התחרות בחלק ניכר של שוק המושפע מן ההסדר, או שהן עלולות להגביל את התחרות בחלק ניכר משוק כאמור, אך אין בהן כדי לפגוע פגיעה של ממש בתחרות בשוק כאמור;
(2) עיקרו של ההסדר הכובל אינו בהפחתת התחרות או במניעתה, ואין בו כבילות שאינן נחוצות למימוש עיקרו.

פטור כזה מתפרסם בילקוט הפרסומים.[1]

מיזוג חברותעריכה

פרק ג' לחוק עוסק במיזוג חברות. דברי ההסבר להצעת חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ד-1983, מציגים את הצורך בפרק זה:

הצורך לפקח על מיזוגים התעורר בישראל, כבארצות אחרות, בשלב מאוחר יחסית, לאחר שהפיקוח על הסדרים כובלים ומונופולים מופעל כבר זמן ניכר. במשק הישראלי מסתמן תהליך של גידול בריכוזיות עקב מיזוגים : חברות נבלעות באחרות באופן שענפים רבים אשר בהם לפני שנים לא רבות עדיין פעלו מספר חברות ­ נשלטים כיום בידי חברה אחת. החוק הקיים מאפשר פיקוח על התנהגות של מונופולין, וניתן באמצעותו לפתור בעיות של ריכוז כוח כלכלי. ואולם רצוי יותר להפעיל את הפיקוח בשלב מוקדם דהיינו בתהליך ההיווצרות של ריכוז הכוח הכלכלי. המיזוג הוא תהליך מורכב, והשבת המצב לקדמותו לאחר שבוצע היא מסובכת ויקרה, ולכן רצוי להפעיל את הפיקוח מראש.
המשק הישראלי זקוק גם למפעלים גדולים בעלי יעילות כלכלית אשר יוכלו להתחרות בשוקי העולם ולתרום בכך גם לשיפור מאזן התשלומים. ואולם נוכח קיום הסכנה שהמיזוג לא יעלה בקנה אחד עם טובת הציבור מוצע לאפשר פיקוח כבר בשלב מוקדם של יצירת המיזוג כדי שניתן יהיה למנוע, במקרה המתאים, נזק לציבור.[2]

סעיף 19 לחוק קובע שלא יתמזגו חברות אלא אם כן ניתנה תחילה הודעת מיזוג ונתקבלה למיזוג הסכמת הממונה על ההגבלים העסקיים, ולפי התנאים שקבע. הסכמת הממונה למיזוג חברות תינתן רק לאחר התייעצות עם ועדה לפטורים ולמיזוגים שהוקמה מכוח חוק זה, ובה חברים חמישה עובדי המדינה ושמונה נציגי ציבור. הממונה יתנגד למיזוג חברות או יתנה אותו בתנאים אם לדעתו קיים חשש סביר כי כתוצאה מן המיזוג כפי שהוצע תיפגע באופן משמעותי התחרות באותו ענף או ייפגע הציבור באחת מאלה:

(1) רמת המחירים של נכס או של שירות;
(2) איכות נמוכה של נכס או של שירות;
(3) הכמות המסופקת של הנכס או היקף השירות, או סדירות האספקה ותנאיה.

לבית הדין להגבלים עסקיים נתונה סמכות לצוות על הפרדתן של חברות שמוזגו, כאשר ראה, על פי פניה של הממונה, כי קיים חשש סביר כי כתוצאה ממיזוג חברות, שנעשה בניגוד להוראות חוק זה, תיפגע באופן משמעותי התחרות באותו ענף או ייפגע הציבור.

מונופוליןעריכה

פרק ד' לחוק עוסק במונופולין. מונופולין, לעניין חוק זה, הוא ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או מכלל רכישתם, או של יותר ממחצית מכלל מתן שירותים, או מכלל רכישתם, במדינה כולה או באזור מסוים, בידיו של גוף אחד (חברה ובנותיה, בנות של חברה אחת וכן אדם וחברה שהוא שולט בה). הכרזה על גוף כמונופולין נעשית על ידי הממונה, בהודעה ב"רשומות".

לבעל מונופולין אסור לנצל לרעה את מעמדו בשוק באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור. יראו בעל מונופולין כמנצל לרעה את מעמדו בשוק באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור, בכל אחד מן המקרים האלה:

(1) קביעה של רמת מחירי קנייה או מכירה בלתי הוגנים של הנכס או של השירות שבמונופולין;
(2) צמצום או הגדלה של כמות הנכסים או היקף השירותים המוצעים על ידי בעל מונופולין, שלא במסגרת פעילות תחרותית הוגנת;
(3) קביעת תנאי התקשרות שונים לעסקות דומות אשר עשויים להעניק ללקוחות או לספקים מסוימים יתרון בלתי הוגן כלפי המתחרים בהם;
(4) התניית ההתקשרות בדבר הנכס או השירות שבמונופולין בתנאים אשר מטבעם או בהתאם לתנאי מסחר מקובלים אינם נוגעים לנושא ההתקשרות.

לממונה נתונה סמכות לתת לבעל המונופולין הוראות בדבר הצעדים שעליו לנקוט כדי למנוע פגיעה משמעותית בתחרות או לפגיעה משמעותית בציבור. בית הדין להגבלים עסקיים רשאי, בעקבות פנייה של הממונה, להורות לבעל מונופולין למכור נכס שבידו, כולו או חלקו, אם מצא, כי יש בכך כדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בעסקים או בציבור.

קבוצת ריכוזעריכה

פרק ד'1 לחוק, שנוסף בשנת 2011, עוסק בקבוצת ריכוז. דברי ההסבר להצעת החוק מציגים את הצורך בפרק זה:

החוק המוצע נועד להתמודד עם כשל תחרותי המכונה "כוח שוק" (Market Power) אשר נגרם בענפי משק רבים שבהם פועלות קבוצות ריכוז (אוליגופולים) בשל מיעוט המתחרים וחסמי הכניסה הגבוהים לענף, ושכתוצאה ממנו נפגעים הצרכנים ונפגע המשק. כוח שוק מתבטא ביכולתו של עסק או של קבוצת עסקים לסטות מתנאי אספקה או רכישה, אשר היו נקבעים בשוק שמתקיימת בו תחרות אפקטיבית. בשווקים אוליגופוליים נקבע מחיר אספקה גבוה יותר או נקבעים כמות, מגוון ואיכות ירודים יותר. הנזקים של כשל תחרותי זה לציבור הרחב ולמשק המדינה כבדים ומגוונים, וביניהם, הקצאה לא יעילה של גורמי הייצור במשק, פגיעה במחקר, בפיתוח ובאימוץ של טכנולוגיות חדשות, ועיוות של הקצאת המקורות בציבור תוך הגדלת עושרם של מעטים על חשבון הציבור הרחב.
התיקון המוצע, המבוסס על המלצותיה של ועדה לבחינה מחודשת של החוק שמונתה בידי שר התעשייה המסחר והתעסוקה במרס 2005, נועד להעניק לממונה על ההגבלים העסקיים כלים להתמודדות אפקטיבית עם הכשל האמור. לפי המוצע, ייקבע בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988, הסדר מיוחד לעניין חבר קבוצת ריכוז, בנפרד מההסדר הקיים בחוק לעניין בעל מונופולין, וזאת נוכח ההבדלים המשמעותיים בין התופעות הכלכליות העומדות ביסוד המונופולין וביסוד קבוצת הריכוז. הניסיון המצטבר מראה כי הבדלים אלה מחייבים התייחסות נפרדת בחקיקה.[3]

הממונה רשאי לקבוע שקבוצה מצומצמת של גופים המנהלים עסקים, שבידיהם נתון ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או מכלל מתן שירותים, או מכלל רכישתם, היא קבוצת ריכוז, וכל אחד מבני האדם כאמור הוא חבר בקבוצת ריכוז, אם ראה כי מתקיימים כל אלה:

(1) בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים קיימת תחרות מועטה בעסקים או שמתקיימים תנאים לתחרות מועטה בעסקים;
(2) נקיטת צעדים עשויה למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים, או עשויה להגביר את התחרות בענף באופן משמעותי או ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות בענף.

הממונה רשאי להורות לחברי קבוצת ריכוז, כולם או חלקם, בדבר צעדים שעליהם לנקוט כדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים, או כדי להגביר באופן משמעותי את התחרות בין חברי הקבוצה או בענף או ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות בענף.

למפקח על הבנקים ולממונה על שוק ההון באוצר יש, מטעמי יציבות, זכות וטו על הכרזה של הממונה על ההגבלים על קבוצת ריכוז. הכרזתו של הממונה על ההגבלים על קבוצת ריכוז תפורסם לציבור, אלא אם תהיה הסכמה בינו לבין משרד האוצר או בנק ישראל לדחיית הפרסום.

גופי פיקוח על הגבלים עסקייםעריכה

בהתאם לחוק הוקמו בית הדין להגבלים עסקיים ורשות ההגבלים העסקיים, והחוק מסדיר את פעולתם.

פטור מהוראות החוקעריכה

סעיף 52 לחוק קובע כי שר הכלכלה רשאי, לאחר התייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, אם הוא סבור שהדבר דרוש מטעמים של מדיניות חוץ או ביטחון המדינה. סעיף זה הופעל לראשונה ב-17 בדצמבר 2015, בידי ראש הממשלה בנימין נתניהו, שלשם כך מונה גם לשר הכלכלה, והעניק פטור מהסדר כובל לזכייניות רישיון הגז הטבעי "לווייתן", החברות "נובל אנרג'י" ו"דלק אנרגיה", כחלק ממתווה הגז.[4]

היסטוריה חקיקתיתעריכה

ב-28 ביולי 1959 אישרה הכנסת את חוק ההגבלים העסקיים, התשי"ט-1959,[5] שנכנס לתוקף שישה חודשים לאחר מכן, ב-28 בינואר 1960. חוק זה היה מצומצם בהיקפו לעומת החוק הנוכחי, ונועד "להטיל פיקוח על הסדרים כובלים (קרטלים) ועל מונופולין, להקים רשויות מתאימות לביצוע פיקוח זה ולהעניק להן את הסמכויות הדרושות לאיסור הסדרים כובלים הפוגעים בטובת הכלל."[6]

כעבור יותר מ-20 שנה החלה יוזמה להחלפת חוק זה בחוק מקיף יותר. דברי ההסבר להצעת החוק החדש מתארים את נסיבות היווצרותו:

החוק המוצע בא להחליף את חוק ההגבלים העסקיים, התשי"ט-1959 (להלן – החוק הקיים). בחוק המוצע נוסחו מחדש, בשילוב תיקונים והוספות, הוראות החוק הקיים וביניהן ההוראות הדנות בשני הנושאים המרכזיים שבהם דן החוק: הסדרים כובלים ומונופולים, וכן הוסף פרק חדש העוסק במיזוג תכרות, בו מוצע, בהסתמך על המלצותיה של ועדה ציבורית – ועדת גרוס, להסדיר את נושא מיזוגי־חברות העלול לפגוע בתחרות החופשית. התיקונים והשינויים בנושאים אשר מוסדרים בחוק הקיים נובעים בחלקם מהמלצות של ועדה ציבורית נוספת – ועדת צלטנר, ובחלקם האחר מניסיון הפעלת החוק במשך השנים. לאור ריבוי התיקונים – ומאחר שהחוק הקיים הוא משנת 1959 – נערך ונוסח החוק כולו מחדש.[2]

תהליך החקיקה נמשך קרוב לחמש שנים, והחוק אושר בכנסת ב-26 ביולי 1988.[7] החוק נכנס לתוקף שלושה חודשים לאחר פרסומו, ב-26 באוקטובר 1988.

ב-18 ביולי 2011 אישרה הכנסת תיקון לחוק ההגבלים העסקיים, שקובע כי הממונה על ההגבלים העסקיים יורשה להפעיל את סמכותו למניעת פגיעה בתחרות במשק - ולהכריז על גופים כקבוצות ריכוז[8].

ב-1 בינואר 2019 אושר התיקון לחוק ההגבלים העסקיים שמתקן את שם החוק, הממונה, בית הדין והרשות. על פי התיקון שונה שם החוק ל"חוק התחרות הכלכלית" והרשות תשנה את שמה לרשות התחרות. בין הכללים החדשים בתיקון זה:

  • מונופול יוגדר כמי שיש לו כוח שוק משמעותי וזאת גם אם נתח השוק שלו נמוך מ-50%
  • מיזוגים של חברות שמנהלות מחזור כספי בהיקף של עד 360 מיליון שקל ואינן מונופולין לא ידרשו אישור מוקדם מצד הרשות
  • כלל העסקים יהיו נתונים לרף עיצומים בשיעור של עד 8% מהמחזור שלהם, ובתקרה של 100 מיליון שקל זאת לעומת עיצום מרבי של 24.5 מיליון שקל עד כה.

עוד הוסדר בחוק כי ההליכים הנקשרים בבקשות פטור להסדרים כובלים יקוצרו מ-90 יום ל-30 יום.

פסיקה מרכזיתעריכה

  • דנ"א 4465/98 טבעול (1993) בע"מ נגד שף-הים (1994) בע"מ[9] - פסק דין זה נחשב לפסק הדין החשוב והמרכזי בנושא הסדרים כובלים ומניעת תחרות.
  • ע"א 3700/98 א.מ. חניות (ירושלים) נגד עיריית ירושלים[10]
  • רע"א 6233/02 אקסטל בע"מ נגד קאלמא ווי תעשייה, שיווק אלומיניום זכוכית ופרזול בע"מ[11] - פסק דין העוסק בהסדר לקוח מועדף ומכיל דיון חשוב לגבי התנאים לבחינתו של הסדר כובל אנכי (האם נדרש להוכיח פגיעה בתחרות או שניתן להשתמש ברשימת החזקות המופיעות בסעיף 2(ב) לחוק).
  • ה"ע (ירושלים) 704/07 הממונה על ההגבלים העסקיים נגד פריניר (הדס 1987) בע"מ - פסק דין העוסק במיזוג אופקי בין שתי חברות ומכיל ניתוח כלכלי מקיף של מידת הפגיעה בתחרות והגדרת השוק הרלוונטי.
  • ע"פ 2929/02 מדינת ישראל נגד סבירסקי[12] - פסק דין בהליך פלילי שהסתיים בהרשעת ראשי חברות שלקחו חלק בקרטל בשוק המרצפות.

לקריאה נוספתעריכה

  • יצחק יגור, דיני ההגבלים העסקיים, הוצאת בורסי, מהדורה שלישית, 2002.

קישורים חיצונייםעריכה

הערות שולייםעריכה

  1. ^ דוגמאות: הודעות על פטור ועל פטור בתנאים מאישור הסדר כובל לפי חוק ההגבלים העסקיים, י"פ 7172 מ-23 בדצמבר 2015, עמ' 2215–2225
  2. ^ 2.0 2.1 הצעת חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ד-1983, ס"ח 1647 מ-7 בנובמבר 1983, באתר הכנסת
  3. ^ הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 11), התשע"א-2010, ה"ח הממשלה 543 מ-1 בנובמבר 2010
  4. ^ ליאור גוטמן, נתניהו חתם על מתווה הגז: "קיבלנו מתנה מהקב"ה - וזה חשוב לכלכלה", באתר כלכליסט, 17 בדצמבר 2015
    פטור לפי חוק ההגבלים העסקיים, י"פ 7169 מ-22 בדצמבר 2015
  5. ^   היסטוריית החקיקה של חוק ההגבלים העסקיים, התשי"ט-1959 (לא בתוקף), במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
  6. ^ הצעת חוק ההגבלים העסקיים,תשי"ח-­1957, ה"ח 327 מ-20 בנובמבר 1957
  7. ^ חוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988, ס"ח 1258 מ-26 ביולי 1988, באתר "נבו"
  8. ^ תומר אביטל, חוק קבוצות הריכוז אושר בכנסת: יאפשר להגביר את התחרות במשק, באתר כלכליסט, 18 ביולי 2011
  9. ^ דנ"א 4465/98 טבעול (1993) בע"מ נגד שף-הים (1994) בע"מ, ניתן ב-19 באוגוסט 2001
  10. ^ ע"א 3700/98 א.מ. חניות (ירושלים) נ' עיריית ירושלים, ניתן ב-17 בפברואר 2003
  11. ^ רע"א 6233/02 אקסטל בע"מ נ' קאלמא ווי תעשייה, שיווק אלומיניום זכוכית ופרזול בע"מ, ניתן ב-4 בפברואר 2004
  12. ^ ע"פ 2929/02 מדינת ישראל נ' סבירסקי, ניתן ב-2 באפריל 2003