אמנת ליסבון

אמנת ליסבון (אנגלית: Treaty of Lisbon) אשר נחתמה ב-13 בדצמבר 2007 בליסבון, פורטוגל, על ידי 27 המדינות שהיו חברות באיחוד האירופי באותה עת^[1], היא האמנה הבינלאומית אשר מכוחה פועל האיחוד האירופי כיום. האמנה נכנסה לתוקף באופן רשמי בדצמבר 2009, כשנתיים לאחר חתימתה^[2]. מטרת האמנה הייתה להשלים את התהליך שהתחיל עם אמנות קודמות^[3] להגביר את היעילות והלגיטימיות הדמוקרטית של האיחוד ולשפר את הקוהרנטיות שלו^[2].
אמנת ליסבון עדכנה את תקנות האיחוד האירופי וכן תיקנה את שתי האמנות שקדמו לה, אמנת מאסטריכט אשר הובילה ליצירת האיחוד האירופי, וקבעה את שלושת עמודי התווך של האיחוד והביאה את האירו למעמד המטבע הרשמי והמשותף. ידועה גם בשמה השני "האמנה על האיחוד האירופי" (TEU), וכן, הסכם רומא שעל פיו הוקם השוק האירופי המשותף. ידוע גם בשם "האמנה על תפקודו של האיחוד האירופי" (TFEU)^[2]. כלומר, האמנה נבנתה על אמנות קיימות אך המשיכה רחוק יותר ואימצה לעצמה כללים חדשים, זאת על מנת לשפר את הלכידות ולייעל את הפעולות המתרחשות בתוך האיחוד האירופי, לקבוע תפקידים חדשים בכל האיחוד ולכנן הליכים משפטיים רשמיים^[2]. אמנת ליסבון עדכנה את תקנות האיחוד האירופי וקבעה בין היתר מדיניות ומנהיגות חוץ ריכוזית, תהליך יעיל להטמעת מדיניות חדשה וכמו כן יצרה תהליך ברור ומסודר למדינות אשר מעוניינות לעזוב את האיחוד האירופי. בנוסף, האמנה החליפה גם את האמנה החוקתית אשר ניסתה לכונן חוקת האיחוד^[4].

הרקע לאמנה

המקורות וההתפתחות של אמנת ליסבון נעוצים באמנה החוקתית משנת 2004 וכן בתבוסות משאל העם הצרפתיות וההולנדיות אשר נערכו בחודשים מאי ויוני בשנת 2005 והובילו לתקופה של שנתיים אשר נקראה "תקופת ההרהור"^[4]. המדינות החברות לא יכלו להסכים על הליכי ההצבעה שנקבעו בחוקה, שכן מדינות מסוימות, כמו ספרד ופולין, יאבדו את כוח ההצבעה. אמנת ליסבון פתרה סוגיה זו על ידי הצעת הצבעות משוקללות והרחבת טווח ההצבעה של הרוב המוסמך. לאחר מכן, תחת נשיאות המועצה הגרמנית של תחילת שנת 2007, היה דחף מודגש להוביל לפתרון חילוקי דעות פוליטיים בין המדינות החברות באיחוד האירופי ולאו דווקא לייצר חוקה, אלא אמנת תיקון אורתודוקסית בכדי להעביר את הרפורמות הבסיסיות של האמנה החוקתית^[4]. תהליך זה צלח ואף הצליח להשיג עסקה עד חודש אוקטובר 2007, זאת יחד עם תמליל אשר היה מקובל על כלל המדינות החברות ותוך הטמעת מרבית השינויים אשר נכתבו בשנים 2002–2004 באמנות המאוחדות. למרות שהאשרור הפרלמנטרי עבר בהצלחה, דחיית משאל עם ראשונית אשר נערכה באירלנד בשנת 2008 גרמה לבעיות והטילה ספק לגבי עתידה של אמנת ליסבון. הסיבות לכך קשורות בין היתר בסעיפים בחוזה עצמו אך בעיקר בנושאים איריים ספציפיים ולחרדה עממית מצידם. למרות זאת, ולאחר שנרגעו החששות מצד האיריים, משאל עם שני הצליח להביא לאישור ההכרחי^[4].

צ'כיה הייתה המדינה האחרונה שנותרה למרות שהפרלמנט שלה אישר את ההסכם, נשיא המדינה, ואצלב קלאוס, מנע את חתימתו. לבסוף, לאחר שבתי המשפט הצ'כיים פסקו כי האמנה אינה מפרה את חוקת המדינה, חתם עליה קלאוס ב-3 בנובמבר 2009 ובכך נכנס חוזה ליסבון לתוקף^[5]. מתנגדי האמנה טענו כי האמנה תרכז את האיחוד האירופי ותחליש את הדמוקרטיה על ידי "הרחקת הכוח" מהבוחרים הלאומיים. מן הצד השני, התומכים באמנה טענו כי היא תביא עמה יותר בלמים ואיזונים למערכת האיחוד האירופי יחד עם סמכויות חזקות יותר לפרלמנט האירופי. הצורך לבחון את המסגרת החוקתית של האיחוד האירופי במיוחד לאור הצטרפותן של עשר מדינות חברות חדשות ב-2004, הודגש בהצהרה שצורפה לחוזה ניס ב-2011^[5]. ההסכמים בניס סללו את הדרך להרחבת מדינות נוספות. בזמן אישור אמנת ליסבון, האיחוד האירופי חווה תקופה של התרחבות טריטוריאלית וצמיחה כלכלית. משבר החוב שפגע בכלכלת גוש היורו עדיין היה באופק ובולגריה ורומניה השלימו את תהליך ההצטרפות שלהן לאיחוד רק כשנתיים קודם לכן.

תשומת לב ציבורית מועטה בלבד הוקדשה לסעיף 50 של האמנה, שהתווה את הסעיפים שלפיהם מדינה יכולה לעזוב את האיחוד האירופי^[5]. כאשר הכלכלה היוונית יצאה מכלל שליטה ב-2010 וצעדי הצנע לא הצליחו להאט את ירידתה, מנהיגי האיחוד האירופי החלו להתייחס ברצינות לאפשרות של "Grexit" (יציאה של יוון מחברות האיחוד) מגוש היורו ומהאיחוד האירופי. עם זאת, סעיף 50 עסק בהפרדה מרצון של מדינה מהאיחוד האירופי, והמנגנונים שבהם ניתן לגרש חברה לא היו ברורים^[5]. יוון הגיעה בסופו של דבר להסכם עם אנשיה והמשבר המידי נמנע, אך ההאטה הכלכלית הייתה רק אחד משורה של אתגרים שפקדו את האיחוד האירופי בתחילת שנת 2010^[5].

כמו כן, הסיפוח הכפוי של רוסיה על חצי האי קרים בשנת 2014 ומשבר המהגרים שבמהלכו ביקשו מאות אלפי פליטים מקלט באירופה, סייעו לתחושה של יורוסקפטיות (דוקטרינה פוליטית אירופית הדוגלת בהתנתקות מהאיחוד האירופי) זאת בא לידי ביטוי באופן גלוי במשאל עם "פנימה או החוצה" ביוני 2016 בו דנו על המשך חברותה של בריטניה באיחוד האירופי^[5]. ב-23 ביוני 2016, כ-52% מהמצביעים הבריטים בחרו לעזוב את האיחוד האירופי. ראש ממשלת בריטניה, דייוויד קמרון, הודיע מיד כי יתפטר מתפקידו, וגורמים רשמיים באיחוד האירופי הצהירו כי לא יחלו דיונים רשמיים או לא רשמיים על יחסיה של בריטניה עם האיחוד האירופי עד שהממלכה המאוחדת תפתח רשמית בהליכי סעיף 50^[5].

תוכן האמנה

לאמנת ליסבון אין סמל ייחודי דמוי מדינה כגון דגל או המנון ומשמרת בתוכה את מרבית ההישגיים המהותיים שלה. לאיחוד האירופי אין סמכויות בלעדיות נוספות מעבר למה שכתוב באמנה, אך עם זאת, זה משנה את האופן בו האיחוד מפעיל את סמכויותיו הקיימות וכן גם את הסמכויות החדשות והמשותפות, זאת על ידי הגברת השתתפות והגנה על האזרחים, יצירת מערך מוסדי חדש, שינוי תהליכי קבלת ההחלטות למען הגברת יעילות ושקיפות וכן, רמה גבוהה יותר של ביקורת פרלמנטרית ודמוקרטית^[2]. אמנת ליסבון איננה מכילה סעיף פורמלי המעגן בתוכו את עליונות חוקי האיחוד, זאת בניגוד לאמנה החוקתית, אך כן קיימת הצהרה המצורפת לאמנה בעניין זה (הכרזה מספר 17) תוך התייחסות לחוות הדעת של השירות המשפטי של המועצה החוקתית. אמנת ליסבון מציגה ומבהירה לראשונה מזה שנים את סמכויות האיחוד ומבדילה בין שלושה סוגי סמכות שונים וביניהם, סמכות בלעדית אשר מקנה לאיחוד האירופי לבדו יכולת חקיקה ועל המדינות החברות תפקידן ליישם, סמכות משותפת בה המדינה החברות יכולות לחוקק ולאמץ אמצעיים משפטיים המחייבים את האיחוד האירופי להיות כפוף אליהן וכן, סמכות בכשירות, בה האיחוד האירופי מאמץ אמצעים לתמיכה או משלים את מדיניות המדינות החברות^[2].

אמנת ליסבון מקנה לאיחוד האירופי אישיות משפטית מלאה, לכן, מקבל האיחוד את הזכות לחתום על אמנות בינלאומיות בתחומי הסמכויות המיוחסות לה ואף להצטרף לארגון בינלאומי. המדינות החברות רשאיות לחתום רק על הסכמים בינלאומיים התואמים את חוקי האיחוד האירופי^[2]. האמנה גם קובעת לראשונה הליך רשמי (סעיף 50) בו מדינות חברות המעוניינות לפרוש מן האיחוד יוכלו לעשות זאת בהתאם לחוקים^[2]. בנוסף, מגילת זכויות היסוד, שהוצעה לראשונה במועצת ניס בשנת 2000, נכנסה לתוקף כחלק מאמנת ליסבון. היא פירטה שורה של זכויות אזרחיות, פוליטיות, כלכליות וחברתיות המובטחות לכל אזרחי האיחוד האירופי^[5]. בנוסף, אחד הסעיפים המרכזיים באמנה הוא צמצום מספר הנציבים לשני שלישים ממספר זה עד 2014, כך שלאחר מכן המדינות החברות יספקו לנציבות האירופית נציבים על בסיס רוטציה^[5].

התכנסות נציגי המדינות לחתימה על אמנת ליסבון, 13 בדצמבר 2007

תפקידים וסמכויות

הפרלמנט יכול להציע תיקונים לאמנות, תיקון שכזה יחייב לרוב כינוס או ועידה אשר תמליץ על התיקונים אך בכוחה של המועצה האירופית להחליט שלא לכנס ועדה זו בכפוף להנחיות הפרלמנט. עם זאת, ביכולתה של המועצה גם לערוך תיקונים ללא כינוס כלשהו כאשר התיקון נוגע במדיניות ובפעולות הפנימיות של האיחוד אך עדיין נשארת כפופה לכללי האשרור הלאומיים^[6]

אמנת ליסבון שומרת על עיקרון של הצבעת רוב כפול של אזרחים ומדינות חברות. רוב מיוחס מושג כאשר 55% מחברי המועצה התומכים בהצבעה, בפועל 15 מדינות סך הכול, המהוות לפחות 65% מהאוכלוסייה. כאשר המועצה אינה פועלת על פי הצעה של הנציבות, הרוב הדרוש של המדינות החברות גדל ל-72% זאת בשביל לבנות פרלמנט אירופי חזק יותר שירכיב בית מחוקקים דו ביתי לצד מועצת השרים^[6]. בכדי לחסום חקיקה, חייבות לפחות 4 מדינות חברות באיחוד להצביע כנגד ההצעה. המועצה מתכנסת בפומבי רק כאשר היא דנה ומצביעה על טיוטות חוק חקיקה. לשם כך, כל ישיבת מועצה מחולקת לשני חלקים העוסקים בהתאמה עם פעולות חקיקה וגם כאלה שלא. המספר המרבי של חברי כנסת נקבע ל-751 ומספר המושבים המרבי לכל מדינה חברה מצטמצם ל-96^[6].

האמנה יצרה בין היתר את משרת נשיא המועצה האירופית אשר תקופת הכהונה שלו מוגבלת לשנתיים וחצי. הנשיא אחראי על הארגון הפנימי כגון, מינוי נציבים, חלוקת תיקים ובקשות התפטרות על פי נסיבות מיוחדות^[2]. כמו כן, האמנה יצרה בית משפט לצדק של האיחוד האירופי כאשר סמכות השיפוט של בית המשפט הם בעניינים כלכליים, ביטחוניים ובמדיניות חוץ וביטחון משותפים לכלל האיחוד. בתחומים שבהם אין לאיחוד סמכויות בלעדיות יוכלו לפחות תשע מדינות חברות ליצור שיתוף פעולה ביניהן^[2]. אמנת ליסבון מחזקת במידה רבה את עקרון הסודיות על ידי מעורבות הפרלמנטים הלאומיים בתהליך קבלת ההחלטות של האיחוד האירופי. בשנים האחרונות, הוכנסו מספר מדיניות חדשות ומורחבות הכוללת כעת את המאבק בשינוי האקלים ומדיניות האנרגיה אשר מראה את הסולידריות והביטחון של האיחוד כלפי המדינות החברות שלו^[2]. כמו כן, גם זכויות קניין רוחני, תיירות והגנה אזרחית הם נושאים בהם דן האיחוד האירופי כחקיקה. על מדיניות הביטחון וההגנה המשותפת מציגה האמנה סעיף הגנה הדדי הקובע כי על כל המדינות החברות לספק עזרה וסיוע ככל האפשר למדינה חברה אשר נפגעה עקב אירוע טרור או אסון טבע המבקשת עזרה. במצב כזה, מתחייבות המדינות ל "שיתוף פעולה מובנה קבוע" המחייב לקחת חלק בתוכניות ציוד צבאי אירופאיות ולספק יחידות קרביות אשר זמינות לפעולה מידיית^[2].

אמנת ליסבון מבטאת את שלושת העקרונות הבסיסיים של שוויון דמוקרטי, דהיינו, דמוקרטיה השתתפותית ודמוקרטיה ייצוגית^[2]. אמנת זכויות היסוד אינה באה מבוטאת באופן ישיר באמנה אך מקבלת אופי משפטי מחייב המעניק את אותו ערך משפטי כמו שאר האמנות. תהליך ההצטרפות של האיחוד האירופי לאמנה האירופית לזכויות אדם (ECHR) נכנסה לתוקף ב-1 ביוני 2010, ההצטרפות דורשת אישור של כל המדינות החברות וכן גם על ידי האיחוד האירופי עצמו^[2].

השינויים הבולטים שיצרה האמנה

הפרדת המועצה האירופית (מועצת ראשי הממשלות והנשיאים) ממועצת האיחוד האירופי (מועצות השרים השונות).
יצירת משרת נשיא המועצה האירופית - נשיא קבוע למועצה האירופית שתקופת כהונתו היא שנתיים וחצי, במקום סבב ראשי הממשלות והנשיאים שהופעל לפני כן.
יצירת משרת נציג עליון לענייני חוץ, שיוכל להציג עמדה מאוחדת של האיחוד בעניינים בינלאומיים, הקמת שירות החוץ האירופי שישמש כמשרד החוץ של האיחוד בראשות הנציג העליון, והכפפת המשלחות הדיפלומטיות לנציג העליון כחלק משירות החוץ.
הפיכת כתב זכויות היסוד של האיחוד האירופי משנת 2000 לבעל תוקף חוקי.
יצירת אישיות משפטית יחידה: איחוד שלושת "עמודי התווך" של האיחוד האירופי - שיתוף פעולה כלכלי, מדיניות חוץ וביטחון משותפת ושיתוף פעולה בנושאי משפט וביטחון פנים - לכדי אישיות משפטית אחת.
חיזוק הפרלמנט האירופי על ידי הגדרת תחומי קביעת מדיניות נוספים כזקוקים לאישורו.
הגדרת זכות פרישה מן האיחוד: לראשונה מוגדרת במפורש זכותן של המדינות החברות לפרוש מן האיחוד האירופי והתנאים לפרישה שכזו.
שינוי אופן קבלת ההחלטות: בחלק מהנושאים שבהם היה צורך בהסכמה פה אחד של המדינות, יידרש רק "רוב כפול", קרי רוב של 55% מקולות המדינות בתנאי שאוכלוסייתן מהווה 65% מאוכלוסיית האיחוד. שינוי זה ייכנס לתוקף בשנת 2014 ויבטל למעשה את זכות הווטו בה החזיקה כל מדינה, אך ישמר במידה מסוימת את יכולתן של המדינות הגדולות באיחוד לחסום החלטות שאינן לרוחן.
שילוב הפרלמנטים הלאומיים בחקיקה: משך הזמן הניתן להם לבחינת הצעות חוק של הנציבות האירופית ולתגובה עליהן הוארך לשמונה שבועות (רק אחר כך תועברנה הצעות החוק לבחינת הפרלמנט האירופי ומועצת האיחוד האירופי), ושיתוף פעולה של הפרלמנטים (לפחות שליש מהפרלמנטים בנושאים רגילים ולפחות רבע מהם בנושאי חופש, משפט וביטחון) יאלץ את הנציבות לשנות הצעות חוק או לנמק בפני הפרלמנט האירופי ומועצת האיחוד האירופי מדוע אינן פוגעות במדינות.
חובת סיוע הדדי: אם אחת ממדינות האיחוד נפגעה עקב אירוע טרור או אסון טבע ומבקשת עזרה, יתר מדינות האיחוד מחויבות להגיש לה סיוע.
הצעות חוק ביוזמת אזרחים: החל מה-9 במאי 2012, יוכלו אזרחי האיחוד להגיש הצעות ישירות לחקיקה ברמת האיחוד האירופי. את איסוף החתימות יכולה ליזום רק "ועדת אזרחים" המורכבת משבעה חברים לפחות, שכל אחד מהם ממדינה שונה. על קבוצה זו לרשום את היוזמה בנציבות האירופית ולאסוף מיליון חתימות התומכות בה תוך 12 חודשים. על החותמים להיות מרבע מן המדינות החברות באיחוד האירופי לפחות (כיום - 7 מדינות). כדי להבטיח מידתיות, קובעת התקנה את מספר החותמים המינימלי מאותה מדינה, בהתאם למספר ציריה בפרלמנט האירופי: "מספרי המינימום יהיו שווים למספר חברי הפרלמנט האירופי הנבחרים בכל מדינה-חברה כפול 750".
שיתוף פעולה מוגבר (Enhanced co-operation): תשע או יותר ממדינות האיחוד תוכלנה לחזק את האינטגרציה ביניהן, מעבר לזו המוגדרת לכל מדינות האיחוד, במסגרת מוסדותיו (נכון למרץ 2011 יש שיתוף פעולה כזה בנושאי חוקי גירושין ופטנטים).

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא אמנת ליסבון בוויקישיתוף

אתר האינטרנט הרשמי של אמנת ליסבון
אמנת ליסבון, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית)

הערות שוליים

^ ראו Signing of the Treaty of Lisbon‏ בוויקיפדיה באנגלית.
^ ¹ ² ³ ⁴ ⁵ ⁶ ⁷ ⁸ ⁹ ¹⁰ ¹¹ ¹² ¹³ ¹⁴ Fact Sheets on the European Union | European Parliament (europa.eu)
^ קדמו לה אמנת אמסטרדם אשר נחתמה בשנת 1997 וקבעה את המספר המרבי של חברי הפרלמנט האירופי וכן, אמנת ניס אשר נחתמה בשנת 2001 ושינתה את המבנה המוסדי של האיחוד האירופי בכדי לעמוד בהתרחבות מן הצד המזרחי, מטרה שנועדה להיעשות במקור על ידי אמנת אמסטרדם, אך לא טופלה בעת ניסוחה
^ ¹ ² ³ ⁴ Clive Church, David Phinnemore, 3. From the Constitutional Treaty to the Treaty of Lisbon and Beyond, Oxford University Press, 2016-01-07
^ ¹ ² ³ ⁴ ⁵ ⁶ ⁷ ⁸ ⁹ Lisbon Treaty | History, Summary, & Definition of Article 50 | Britannica
^ ¹ ² ³ Bonde, J. (2007) 'From EU Constitution to Lisbon Treaty', Foundation for EU Democracy and the EU Democrats in cooperation with Group for Independence and Democracy in the European Parliament.

[1] ראו Signing of the Treaty of Lisbon‏ בוויקיפדיה באנגלית.

[:0-2] ¹ ² ³ ⁴ ⁵ ⁶ ⁷ ⁸ ⁹ ¹⁰ ¹¹ ¹² ¹³ ¹⁴ Fact Sheets on the European Union | European Parliament (europa.eu)

[3] קדמו לה אמנת אמסטרדם אשר נחתמה בשנת 1997 וקבעה את המספר המרבי של חברי הפרלמנט האירופי וכן, אמנת ניס אשר נחתמה בשנת 2001 ושינתה את המבנה המוסדי של האיחוד האירופי בכדי לעמוד בהתרחבות מן הצד המזרחי, מטרה שנועדה להיעשות במקור על ידי אמנת אמסטרדם, אך לא טופלה בעת ניסוחה

[:1-4] ¹ ² ³ ⁴ Clive Church, David Phinnemore, 3. From the Constitutional Treaty to the Treaty of Lisbon and Beyond, Oxford University Press, 2016-01-07

[:2-5] ¹ ² ³ ⁴ ⁵ ⁶ ⁷ ⁸ ⁹ Lisbon Treaty | History, Summary, & Definition of Article 50 | Britannica

[:3-6] ¹ ² ³ Bonde, J. (2007) 'From EU Constitution to Lisbon Treaty', Foundation for EU Democracy and the EU Democrats in cooperation with Group for Independence and Democracy in the European Parliament.

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]