החוקה הפדרלית של אוסטריה

החוקה הפדרלית של אוסטריה (בגרמנית: Österreichische Bundesverfassung) הוא הגוף של כל המשפט החוקתי של הרפובליקה של אוסטריה. החלק המרכזי הוא החוק הפדרלי (Bundes-Verfassungsgesetz או בקיצור B-VG) שכולל את ההוראות החוקתיות החשובות ביותר.

מלבד B-VG, יש גם מספר גדול של חוקים מעשיים (בגרמנית Bundesverfassungsgesetze או בקיצור BVG), הוראות ותקנות (Verfassungsbestimmung). לדוגמה: VG אינה כוללת מגילת זכויות, אבל כולל סעיפים הנוגעים לחירויות אזרחיות והן מפוזרות בין חוקים שונים. עם הזמן, ה-B-VG וגם המשפט החוקתי עבר תיקונים ועדכונים רבים.

חזית בניין הפרלמנט בווינה

היסטוריה

לקראת סוף המאה ה-18 קרו שני אירועים שהשפיעו גם ברמה מקומית וגם ברמה עולמית: הכרזת העצמאות של ארצות-הברית ב-1776 וקבלתה של החוקה האמריקנית ב-1787 והמפכה הצרפתית בשנת 1789. מהפכות שהתרחשו ברחבי אירופה במשך 50 שנה מאז המהפכה הצרפתית השפיעו על המונרכיה האוסטרית יחד עם כישלונות במלחמת קרים ובמלחמת איטליה.

מחצית השנייה של המאה ה-19 באוסטריה מתאפיינת בלחצים פנימיים ובשינוים שנעשו בחוקות:

• 1848 – חוקה שחיבר פרנץ פון פילרסדורף וזכתה להיקרא על שמו. (באנגלית: Pillersdofr Constitution)
• 1851-1849 – חוקה שחוברה בתחילת חודש מרץ 1849. (באנגלית: March Constitution)
• 1860 – חוקה זו התקבלה על ידי הקיסר פרנץ יוזף הראשון ב-20 באוקטובר 1860. (באנגלית: October Diploma)
• 1861 – חוקה זו נחתמה על כתב הרשאה ב-26 בפברואר 1861 וזכתה לשם: החוקה הקיסרית של 1861. (באנגלית: Imperial Constitution of 1861).
• 1867 – חוקה זו התקבלה על ידי הקיסר פרנץ יוזף ב-21 בדצמבר 1867 וזכתה לשם: החוקה של דצמבר (באנגלית: December Constitution). חוקה זו שימשה את האימפריה עד להתמוטטותה ב-1918.
• 1920 – החוקה התקפה B-VG התבססה על טיוטה שחוברה על ידי הנס קלזן ונכנסה לתוקפה ב-10 בנובמבר 1920 ותקפה עד היום. תיקונים לחוקה התקבלו ב-1929. (באנגלית: The Federal Constitutional Law of 1920)

ישנו דמיון בין החוקה של 1867 שנכתבה בתקופה של שלטון מלוכני-חוקתי לבין החוקה של 1920, שחוברה בתקופת הרפובליקה הראשונה אחרי החתימה על הסכם סן-ז'רמן ב-1919, שהסדירה את פירוקה של האימפריה האוסטרו-הונגרית בתחום השיפוט ומערכת המנהלית אבל ישנו גם הבדל: החוקה של 1867 חוברה בזמן משטר מלוכני והחוקה של 1920 חוברה בתקופה של משטר דמוקרטי.

במקור, ה-B-VG הייתה באופיה מאוד פרלמנטרית. הפרלמנט הפדרלי מורכב משני בתים, המועצה הלאומית והמועצה הפדרלית. האחריות ליישום החוק הייתה על ראש הממשלה, שנבחר על ידי המועצה הלאומית. נשיא הרפובליקה נבחר על ידי שני הבתים ונקבע שיעמוד בראש המדינה.

בשנת 1929 הועבר התיקון המשמעותי בחוקה הנוגע להרחבת סמכויותיו של הנשיא: הנשיא ייבחר ישירות על ידי העם ולא על ידי חברי בית המחוקקים. לנשיא תוקנה הסמכות לפזר את הפרלמנט, כוח שלרוב לא ניתן לראש מדינה ברפובליקות פרלמנטריות. כמו כן, לנשיא תהיה סמכות למנות קנצלר ואת והקבינט. אף על פי שסמכויות אלה דומות לסמכויותיו של נשיא ארה " ב, בפועל הוא פעל בעצתו של הקנצלר. זה נועד להגביל את גודל כוחו של המנהיג ונועד גם לפייס תנועות סוציאל-דמוקרטיות (כגון Heimwehr, או מאוחר יותר את Ostmärkische Sturmscharen את הסוציאל-דמוקרטית Republikanischer Schutzbund) ששגשגו באוסטריה באותו זמן.

בשנת 1934, בעקבות שנים של מאבק פוליטי אלים החלה שחיקה הדרגתית של שלטון החוק (בשנים אלה המפלגה השלטת הייתה מפלגת הנוצרים סוציאליסטיים ונוצר מצב של אוסטרופשיזם - שלטון בעל סממנים פשיסטיים שהיה בתוקף עד סיפוחה של אוסטריה לגרמניה הנאצית ב-1938, שאז חדלה להתקיים כמדינה ריבונית. החוקה של אוסטריה חזרה לתוקפה רק ב-1 במאי 1945 לאחר סיום הסיפוח. השינויים שנחקקו ב-1929 לא בוטלו ותקפים עד היום.

מאפייניה של החוקה

• החוקה מורכבת מתשעה פרקים: הוראות כלליות; חקיקה פדרלית (בפרק זה מפורטים כללים של המועצה הפדרלית ושל המועצה הלאומית); הממשלה והנשיא (הפרק השלישי כולל גם הוראות לגבי צבא ומוסדות להשכלה גבוהה); הרשות המחוקקת והרשות המבצעת במדינות המרכיבות את הרפובליקה של אוסטריה; מועצות מקומיות ועיריות; פרק 6 דן בניהול כספי ציבור; הרשות השופטת; משרד מבקר המדינה וניצב לתלונות הציבור; הפרק האחרון דן בהוראות סופיות. הנספח כולל פירוט של כל 9 המדינות.
• בסך-הכל, החוקה מורכבת מ-152 סעיפים.
• קיימים שלושה עקרונות מרכזיים:
  • סעיף 1 שבו כתוב שאוסטריה היא רפובליקה דמוקרטית.
  • סעיף 2 מפרט מה זה אומר להיות מדינה פדרלית.
  • העיקרון השלישי אומץ אחרי מלחמת העולם השנייה והוא העיקרון של מדינת חוק (Rechtsstaat).

המבנה המדיני

אוכלוסיית אוסטריה מונה כ-8.6 מיליון אנשים מגוונת אתנית ותרבותית. חמישית מכלל האוכלוסייה מרוכזים בעיר וינה ובפרבריה, עם זאת, האומה, באופן טבעי, מאופיינת בשוני כלכלי ותרבותי בכל רחבי הרפובליקה. אוסטריה נחשבת כפדרציה המורכבת מתשע מדינות משנה (Landtage):

		הברית של אוסטריה
1.	בורגלנד
2.	קרינתיה
3.	אוסטריה תחתית
4.	אוסטריה עילית
5.	זלצבורג
6.	שטיריה
7.	טירול
8.	פוארלברג
9.	וינה

לכל אחת מהמדינות האלה יש חוקה מדינתית בעלת אופי רפובליקני הפועלים לפי עקרונות של דמוקרטיה ייצוגית. חוקות מדינתיות מגדירות אותן כדמוקרטיות עם בית מחוקקים חד-ביתי; לכל מדינה יש בית המחוקקים הנבחר על סמך רוב קולות וקבינט הנבחר על ידי המחוקק. החוקה הפדרלית מגדירה את אוסטריה כדמוקרטיה פרלמנטרית עם הפרדת רשויות ברורה. ההבדל הגדול הוא שבפועל למדינות באוסטריה יש מעט אוטונומיה להחליט עצמאית בכל הנוגע ל:מדיניות החוץ, משפט פלילי, דיני תאגידים, חקיקה כלכלית, חינוך, אקדמיה, רווחה, תקשורת ובריאות. כל אלה הם באחריותו של הממשל המרכזי הפדרלי. זה נכון גם בנוגע לתחום השיפוט שכולו פדרלי ולא מדינתי, בניגוד לארצות הברית שבה בכל מדינה יש מערכת משפטית נפרדת בנוסף לפדרלית.

הרשות המחוקקת

הפרלמנט הפדרלי החליף ב-1920 את הסמכות החוקתית שעד אז הייתה בידי הקיסר. הפרלמנט מורכב משני בתים: במועצה הלאומית (Nationalrat) נבחרים 183 חברים ברוב קולות ישירות על ידי העם (כפי שמפורט בסעיף 26 בחוקה) תוך עקרון של ייצוג יחסי ובמועצה הפדרלית (Bundesrat) יושבים נציגים (המספר משתנה לפי מפקד אוכלוסין שנערך לפי פקודת הנשיא) שנבחרו על ידי תשעה מחוקקים של מדינות לפי חוק הקצאת מושבים ביחס לגודל האוכלוסייה בכל מדינה, גודל האוכלוסייה (המדינה הגדולה ביותר זכאית לשנים עשר חברים, כאשר כל מדינה מיוצגת לפחות משלושה נציגים). נשיא הרפובליקה נבחר ישירות על ידי העם והוא זה שמרכיב את הממשלה.

אולם המועצה הלאומית, פרלמנט וינה

בניגוד לתהליך הצעת חוק כפי שמתקיים בקונגרס של ארה "ב בו שני בתי הנבחרים יכולים להציע חוקים, באוסטריה - רק המועצה הלאומית רשאית להציע הצעות חוק ונדרש אישור מהמועצה הפדרלית להצעות אלה. אם המועצה הפדרלית מאשרת את הצעת החוק, או פשוט לא עושה כלום במשך תקופה של שמונה שבועות, אז החוק מאושר. הצעות חוק שמאושרות על ידי שתי המועצות (או כאלה שמאושרות במועצה הלאומית וזוכות להתעלמות מהמועצה הפדרלית) מועברות לאישורו של הנשיא ונחתמות בידי ראש הממשלה. הנשיא אינו יכול להטיל וטו וחתימתו היא הליך טכני-פורמלי כדי להראות שהחוק עבר על פי ההליך שנקבע בחוקה. כמו כן, הנשיא אפילו אינו רשאי לסרב לחתום; ניתן להטיל וטו אם היה פגם בתהליך של הצעת החוק, לא במהותו, מהווה הפרה של חוק יסוד. בסמכותו הבלעדית של בית המשפט החוקתי לדון בהפרה חוקתית מסוג זה. כל חוק חייב להתפרסם תחת העיקרון של מדינת חוק.

אם הצעת החוק לא גורמת לשינוי בחוקה ולא מצמצמת את סמכויותיה של הרשות המחוקקת, המועצה הלאומית יכולה לאשר את הצעת החוק גם אם המועצה הפדרלית דוחה אותו. מסיבה זו, למועצה הפדרלית אין כמעט שום כוח אמיתי כדי למנוע את אישור החקיקה, כיוון שהמועצה הלאומית מסוגלת לעקוף את ההתנגדות בקלות רבה. בעניין זה, ניתן להשוות את המועצה הפדרלית לבית הלורדים הבריטי : זהו גוף המסוגל לעכב אבל בדרך כלל לא מבטל הצעות חוק. בזמן שבבית הלורדים משהים מדי פעם את האישור, המועצה הפדרלית, לעומת זאת, כמעט אף פעם לא עושה זאת. כיוון שהמפלגות המרכיבות את המועצה הלאומית הן גם הרוב במועצה הפדרלית כך המועצה הפדרלית נותנת אישור לכל מה שמתקבל במועצה הלאומית.

הרשות המבצעת

הרשות המבצעת מורכבת מנשיא פדרלי ומקבינט פדרלי. הנשיא נבחר ברוב קולות לתקופת כהונה של שש שנים ומוגבל לשתי קדנציות רצופות. הנשיא הוא ראש המדינה והוא ממנה את הקבינט, גוף המורכב מראש ממשלה וכמה שרים. הנשיא ממנה גם את חברי בית המשפט החוקתי ונבחרי ציבור אחרים, המייצגים את הרפובליקה מבחינה של יחסים בינלאומיים, מינוי שגרירים, ופועל כמפקד העליון של הכוחות המזוינים של אוסטריה.

באופן מעשי, הקבינט הפדרלי אינו כפוף לרשות המחוקקת (למעט תנועה של גינוי), גוף זה כמעט משותק לגמרי ללא תמיכה פעילה של המועצה הלאומית. הסכם חוקתי מונע מהנשיא לנצל את כוחו כדי לפזר את המועצה הלאומית, הנשיא אינו יכול להכפיף את הרשות המחוקקת לעשות כרצונו, והקבינט כפוף בכל דבר לאישורה של המועצה הלאומית. הרכב הקבינט משקף את תוצאות הבחירות של המועצה הלאומית יותר מאשר את תוצאות הבחירות לנשיאות. לאחר הבחירות, הנשיא מבקש מראש המפלגה החזקה ביותר להפוך לראש הממשלה ולהרכיב ממשלה. מאחר שמנהיג מפלגה זה, לכל דבר ועניין, צריך רוב במועצה הלאומית, הוא בדרך כלל יבקש להקים קואליציה עם עוד מפלגת אחת או עם כמה מפלגות. הקואליציה אז מסכימה על רשימת השרים שהם לרוב בכירי המפלגות. אם מפלגה מחזיקה ברוב המושבים במועצה הלאומית בעצמה אז אין צורך להרכיב קואליציה. זה כבר קרה בעבר, אבל, בשל המספר ההולך וגדל של מפלגות פוליטיות באוסטריה וגם בשל מערכת של ייצוג יחסי מצב כזה של מפלגה שלטת אחת לא סביר שיקרה בהווה. ראש הממשלה לעתיד מגיש את הרשימה לאישורו של הנשיא; הנשיא בדרך כלל מאמץ אותה, אף על פי שיש כבר לפחות מקרה אחד בהיסטוריה שבו הנשיא סירב למינוי שר. לנשיא שמורה הזכות לפזר את הממשלה, או לפטר שרים מסוימים לפי בקשתו של ראש הממשלה. המועצה הלאומית יכולה להתפזר בכל רגע נתון וללכת לבחירות חדשות אף על פי שהיא נבחרת לתקופה של חמש שנים.

תפקידו הכפול של ראש הממשלה כראש הרשות המבצעת וכנציג המפלגה החזקה המקושרת לרשות המחוקקת מאפשר לו הרבה יותר סמכות וכוח מאשר לנשיא. וכך, השליט בפועל באוסטריה הוא ראש הממשלה ושריו ונשיא הרפובליקה הוא יותר דמות ייצוגית מאשר שלטת. נשיאים במידה רבה מרוצים מתפקידם הייצוגי וכך נשארים מרוחקים מ"להתלכלך" בפוליטיקה. עם זאת, ישנם נשיאים לדוגמה: הנשיא לשעבר, היינץ פישר שמפעם לפעם היה מגיב על סוגיות פוליטיות.

ביקורת משפטית ומנהלית

הסמכות השיפוטית המדינתית והפדרלית, בפרט אחריות על ביקורת שיפוטית על משפט מנהלי, מוטלת על מערכת המשפט המנהלי והחוקתי, שמורכב מבית המשפט לחוקה ובית המשפט המנהלי.

בית המשפט לחוקה בוחן את חוקתיות של חוקים שהתקבלו בפרלמנט, את חוקיותן של תקנות פדרליות שנחקקו על ידי השרים ועל -ידי רשויות מנהליות אחרות והפרה של זכויות חוקתיות של אנשים באמצעות החלטות של בתי משפט השלום. הוא גם דן במחלוקות בין הפדרציה לבין המדינות החברות, דן במחלוקות בין בתי משפט אחרים ודן במקרים בהם מוגש כתבי אישום נגד בכירים בממשלה (ובמקרה כזה, מתפקד כבית משפט מדינתי). רק לבית המשפט לחוקה יש סמכות לפסול חוקים.

בית המשפט המנהלי דן בכל המקרים בהם מעורבים פקידי ציבור או גופים ציבוריים שאינם בסמכותו של בית המשפט לחוקה.

בשנים האחרונות, נעשו שינויים בסעיף (4)133 בחוקה שמתייחס למקרים בהם דן בית המשפט המנהלי ועל פיקוח על הרשויות המנהליות. השינוי החשוב ביותר הוא בתי משפט מנהליים עצמאיים של המדינות (Länder) שהחליטו לדון בהליכים הנוגעים להפרות מנהליות כמו גם במקרים של ניצול לרעה של סמכות. בתי משפט אחרים דנים בחוק המיסים (Unabhängiger Finanzsenat- UFS), בעניינים הנוגעים לאיכות הסביבה (Unabhängiger Umweltsenat) ובנושאים הנוגעים לתקשורת (Unabhängiger Bundeskommunikationssenat). אף על פי שרשמית כל בתי דין האלה הם חלק מארגון מנהלי, לחבריהם יש ערבויות לעצמאות שיפוטית וניתן לערער על פסקי הדין שלהם בפני בית המשפט המנהלי או החוקתי. בשנת 2014, הוחלט על 11 בתי משפט מנהליים: אחד בכל מדינה ושניים ברמה פדרלית (Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzgericht).

אוסטריה הייתה הראשונה בעולם שהפעילה ביקורת שיפוטית. החוק חוקק ב-1919 ובסמכותו ניתן לשנות החוקים של מדינות. אחרי שאומצה החוקה החדשה בשנת 1920, ניתן היה גם לשנות את חוקי המדינה. לאחר מלחמת העולם השנייה, מדינות רבות באירופה אימצו את מערכת ביקורת שיפוטית של אוסטריה.

הרשות השופטת

בנוסף למערכת בתי משפט מנהליים וחוקתיים ישנה גם מערכת בתי משפט אזרחיים ופליליים.

בבית המשפט האזרחי דנים במקרים של הפרות חוזה ודיני נזיקין בהם המואשם והנאשם הם אזרחים פרטיים או תאגידים. כיוון שמערכת המשפט באוסטריה מבוססת על זו של האימפריה הרומית, בתי דין אלה אינם דנים בתביעות אזרחים נגד הפדרציה והמדינות אלא רק מה שבתחום המשפט האזרחי.

רוב המקרים נדונים בבתי המשפט המחוזיים (Bezirksgericht). בתי דין אזוריים (Landesgericht) משמשים גם כבתי משפט לערעורים ובית המשפט העליון משמש כאינסטנציה הגבוהה ביותר. גם במקרים חמורים שנדונים תחילה בבתי הדין האזוריים ובבתי דין אזוריים לערעורים (Oberlandesgericht), בית המשפט העליון הוא גם המקום האחרון בו ניתן לדון באותו מקרה.

בשונה ממערכות משפט אחרות, כגון זו של בית המשפט הפדרלי בארצות הברית, לצדדים יש זכות חוקתית לערעור. אף על פי שהגישה לבית המשפט העליון מוגבלת רק לעניינים בעלי חשיבות רבה, הוא לא יכול לסרב לדון בהחלטות של בתי הדין הכפופים לו.

זכויות האדם והאזרח

ב-21 בדצמבר 1867, הקיסר פרנץ יוזף, בלחץ שהופעל עליו על ידי הכוחות הליברליים, הוציא צו ובו מפורטות הזכויות של לאומים שונים שהיו תחת האימפריה האוסטרו-הונגרית. צו זה זכה לשם: חוק יסוד על כללי זכויות של לאומים להם יש נציגים באספה הלאומית.

כותבי החוקה ב-1920 לא הצליחו להסכים על רשימת זכויות אזרחיות ולכן הסתמכו על הצו מ-1867. כיום, אוסטריה חתומה על האמנה האירופית לזכויות האדם שמיושמת כחוק ישיר.

בהתחשב בעובדה שהמשפט החוקתי החל לפרש את B-VG באופן שוויוני וגם את שאר זכויות חוקתיות בהרחבה, לפחות מאז תחילת 1980, זכויות האזרח הם, ככלל, יחסית מוגנים היטב.

איזונים ובלמים נוספים של הפרלמנט

בנוסף ליכולת לחוקק, לחברי שני הבתים של הפרלמנט יש סמכות להדיח את הנשיא באחד משני אופנים: העמדה לדין לפני בית המשפט החוקתי שמשמש כבית משפט המדינה או הכרזה על משאל עם כדי להפסיק את כהונתו של אותו נשיא. זה נעשה רק בשעת חירום באמצעות תהליך המורכב משני שלבים: ראשית, המועצה הלאומית תבקש מהנשיא להתפטר או להיות נתון לתוצאות של משאל העם, ואז חברי המועצה הלאומית בשיתוף עם המועצה הפדרלית יקימו מועצה לאומית מאוחדת ויחליטו על המשך צעדיה. אם הוחלט ללכת על משאל עם ורוב העם מצביע על השארתו של הנשיא בתפקידו, במקרה כזה, הנשיא נבחר מחדש לקדנציה לעוד שש-שנים באופן אוטומטי (אף על פי שהוא עדיין לא מורשת לכהן מעבר ל-12 שנים רצופות); המועצה הלאומית תפוזר ויתקיימו בחירות כלליות חדשות.

הנשיא גם רשאי לפזר את המועצה הלאומית, אבל רק פעם אחת במהלך כהונתו. הנשיא אינו יכול להטיל וטו על חוקים מסוימים: לא משנה עד כמה הוא מתנגד אליהם בתוקף או מאמין שחוק מסוים מנוגד לחוקה; כל מה שהוא יכול לעשות זה לאיים לפטר את הממשלה או לפזר את המועצה הלאומית לפני שהחוק מועבר באופן סופי.

ביקורת והצעות לרפורמה

כנראה הפן הבעייתי והיוצא דופן של המשפט החוקתי האוסטרי הוא הקלות היחסית שבה ניתן לשנותו, בשילוב העובדה כי תיקון בסעיפי החוקה לא צריך להיות משולב בתוך הטקסט הראשי של ה-B-VG, אבל תיקון זה יכול להופיע כחוק נפרד, או כסעיף בכל חוק והוא יצוין באופן בשבו כתובים הסעיפים בחוקה (Verfassungsbestimmung).

בפועל, כל מה שדרוש הוא רוב של שני שלישים במועצה הלאומית. רק במקרה של שינוי מהותי (Gesamtänderung) של החוקה נעשה משאל עם. לדוגמה: על מנת להחליט אם להיצטרף לאיחוד האירופי ב-1995 הועבר משאל עם.

במהלך השנים, מערכת החקיקה כוללת אלפי סעיפים המפוזרים בחוקים שונים. הסיבה לכך היא שבתקופות בהן הקואליציה החזיקה בשני שלישים מהמושבים במועצה הלאומית (כגון בין 1945–1966, 1986-1994, 1995-1999, 2007-2008), חוקים אשר נחשבו "לבעייתיים מבחינת החוקה" נחקקו כמו שנחקקים חוקים של חוקה, וכך הגנו עליהם מפני ביקורת של בית המשפט החוקתי. למותר לציין, שבית המשפט החוקתי אינו מאשר זאת והצהיר, שבעתיד, ניתן יהיה להחשיב חוקים אלה כשינויים מהותיים של החוקה ולחייב במשאל עם.

בין 2003 ל-2005, הוועידה החוקתית (Österreich Konvent), הכוללת נציגים של כל המפלגות, נציגים של כל השכבות בממשלה, ונציגי קבוצות שונות המרכיבות את החברה האוסטרית התכנסו כדי לדון האם ואיך ניתן לעשות רפורמה לחוקה. לא היה קונצנזוס כללי על הטיוטה של החוקה החדשה. ואפילו הנקודות בעלות חשיבות משנית שעליהם כן הוסכם - טרם מיושמות.

ראו גם

• דוקטרינה של שלטון החוק באירופה - Rechtsstaat
• שלטון החוק
• חוק התואם ערכים אוניברסליים (אנגלית)
• עקרון של חופש לשון/שפה
• היסטוריה של אוסטריה

קישורים חיצוניים

• מאגר מידע רשמי למשפטים - (RechtsInformationsSystem, RIS) (גרסה אנגלית), (גרסה מלאה בגרמנית)
• אתר של בית הדין החוקתי באוסטריה (אנגלית)
• כתב עת בנושא של חוקה (אנגלית)
• האתר הרשמי של המועצה הפדרלית (אנגלית)
• האתר הרשמי של המועצה הלאומית (אנגלית)
• ארכיון אוסף חוקות וחוקים אוסטריים, בספרייה הלאומית