שריון (חקיקה)

שִׁרְיוּן של חוק או חוקה הוא קביעה של תנאים מיוחדים, כגון רוב מיוחס או משאל עם, לשם שינויים של החוק או החוקה (זאת לעומת לשינוי של חוק שאינו משוריין, המצריך רוב מקרב המשתתפים בהצבעה). שריון ניתן במדינות רבות לחוקה או לחלקים ממנה.

בחוקה מקובלות דרגות אחדות של שריון:

• שריון מוחלט: לא ניתן בשום אופן לשנות סעיף מסוים בחוקה.
• שריון יחסי: דרוש רוב מיוחס או פרוצדורה אחרת (דוגמה: חמש קריאות במקום שלוש) לשם שינוי סעיף בחוקה.
• שריון זמני: למשך זמן מסוים הסעיף יהיה משוריין, אולם לאחר מכן יהיה ניתן לשינוי.

בארצות הברית

חוקת ארצות הברית דורשת רוב מיוחס על מנת לבצע שינויים משמעותיים בפעולות מסוימות. הצעת תיקונים לחוקה יכולה להתבצע באחת מהדרכים הבאות:

• על ידי רוב של שני שלישים מקולותיו של כל בית בקונגרס
• על ידי ועידה חוקתית המכונסת לפי בקשתן של שני שלישים מהמדינות (כיום מדובר ב-34 מדינות)

לאחר שהוצע התיקון באחת הדרכים הנ"ל, ניתן לאשררו באחת מן הדרכים הבאות:

• העברתו בבתי המחוקקים של שלושה רבעים מן המדינות
• כינוס ועידות חוקתיות בכל אחת מהמדינות והעברתו בשלושה רבעים מן הוועידות הללו.

בגרמניה

סעיף 79(2) לחוקת גרמניה קובע שלכל שינוי בחוקה נדרש רוב של שני שלישים מחברי הבונדסטאג ושני שלישים מהמצביעים בבונדסראט.

סעיף 79(3) לחוקת גרמניה מקנה שריון מוחלט לחלוקתה של הרפובליקה הפדרלית של גרמניה ל-16 מדינות גרמניה, לזכות המדינות להשתתף בהליכי החקיקה ולעקרונות שנקבעו בסעיפים 1 ו-20 לחוקה. תוכנם של הסעיפים המשוריינים:

• סעיף 1:
  • אין לפגוע בכבוד האדם. על כל רשויות המדינה לכבד עיקרון זה ולהגן עליו.
  • העם הגרמני מקבל באופן שאינו ניתן לערעור את זכויות האדם כבסיס לכל קהילה.
  • זכויות היסוד המפורטות בחוקה מחייבות את הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת.
• סעיף 20:
  • הרפובליקה הפדרלית של גרמניה היא דמוקרטיה פדרלית.
  • סמכויות המדינה נובעות מהעם. העם יממש את כוחו באמצעות בחירות והצבעות אחרות, ובאמצעות גופי החקיקה, הביצוע והשפיטה.
  • החקיקה כפופה לחוקה; הרשות המבצעת והרשות השופטת כפופות לחוק ולצדק.
  • לכל גרמני נתונה הזכות להתנגד לכל אדם החותר לבטל חוקה זו, כל עוד אין פתרון זמין אחר.

בישראל

שריון חוקי יסוד

מרבית חוקי היסוד במדינת ישראל אינם משוריינים, ואחרים משוריינים על ידי דרישה ל-61 חברי כנסת כדי לשנותם. בפירוט, חוק יסוד: הממשלה, חוק יסוד: חופש העיסוק, חוק יסוד: משאל עם וחוק יסוד: ישראל - מדינת הלאום של העם היהודי הם חוקים משוריינים, וניתן לשנותם רק ברוב של 61 חברי כנסת לפחות. כמו כן משוריינים אחדים מסעיפיהם של חוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל. יתר חוקי היסוד, כולל חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינם משוריינים. שלושה מסעיפי חוק יסוד: הכנסת ואחד מסעיפי חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל דורשים רוב של 80 חברי כנסת על מנת לשנותם. סעיפים אחדים שנוספו לחוק יסוד: הממשלה במאי 2020 מסדירים את הקמתה של ממשלת חילופים וניתן להם שריון מוגבר לתקופת כהונתה של הכנסת ה-23 – לשם שינויים נדרש רוב של 70 חברי כנסת בכל שלב משלבי החקיקה.

למרות שרק חוקי יסוד ספורים כוללים בתוכם שריון פרוצדורלי מפני שינוי, קבע בית המשפט העליון בפסק דין בנק המזרחי כי אומנם חוקי היסוד הכוללים שריון – ישונו אך ורק לפי דרישות השריון (רוב של 61 חברי כנסת ושינוי שנעשה בחוק יסוד). אך הוסיף ואמר כי אף חוקי יסוד שאינם משוריינים רשמית, כוללים שריון פסיקתי, הקובע כי שינוי של חוק יסוד ייעשה אך ורק בחוק יסוד.

הביקורת על כך תהיה כי מלבד הכותרת הנדרשת של "חוק יסוד", שריון פסיקתי זה איננו מהווה מגבלה אמיתית בפני מי שירצה לשנות חוק יסוד, היות שניתן להעביר חוק יסוד אף ברוב של 0–1. אם כן, ניתן יהיה לשנות חוק יסוד אף ברוב כזה, אם רק נוסיף לחוק המשנה את הכותרת "חוק יסוד". כנגד ביקורת זו, ניתן לטעון כי אכן חוק יסוד יכול לעבור ברוב של 0–1 בלבד, אך היות שחברי הכנסת והציבור יודעים את משמעותם של חוקי היסוד, סביר להניח שהכנסת לא תעביר חוק יסוד בקלות שכזו, וכך, טוענים המצדדים בדעה זו, הכותרת של "חוק יסוד", למרות היותה פורמלית בלבד לכאורה, תביא לדיון אמיתי ומעמיק בשינוי הנדון לחוק יסוד קיים וכך תשמר נוקשותם של חוקי היסוד.

סעיף 39(ג) לחוק יסוד: הממשלה מעניק לממשלה כוח חריג באמצעות תקנות שעת חירום: "תקנות שעת חירום כוחן יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מיסים או תשלומי חובה אחרים, והכל זולת אם אין הוראה אחרת בחוק". באחדים מחוקי היסוד נקבע שריון מכוחן של תקנות שעת חירום, כלומר קביעה שאין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות את חוק היסוד או אחדים מסעיפיו. שריון זה נכלל בחוק יסוד: הכנסת, בחוק יסוד: משאל עם ובחוק יסוד: חופש העיסוק, ובאופן חלקי גם בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

שריון חוקים שאינם חוקי יסוד

חוק יחיד שאינו חוק יסוד וזוכה לשריון הוא חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים, תשמ"ד-1984, שסעיף 3 שלו קובע: "אין לשנות חוק זה ואין לגרוע מהתוספת אלא ברוב של חברי הכנסת". בעבר נכלל סעיף שריון גם בחוק בנק ישראל, התשי"ד-­1954, שבוטל בשנת 2010.

בעת הדיון במליאת הכנסת בחוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים עלתה לדיון שאלת סמכותה של הכנסת לשריין חוק שאינו חוק יסוד. בעת הדיון בחוק בקריאה ראשונה הסתייג חבר הכנסת אמנון רובינשטיין מהשריון הלא שגרתי של החוק:

היה ויכוח בכנסות קודמות, האם הכנסת יכולה כלל לשריין חוקים כנגד שינויים ברוב רגיל. ונתקבלה, פחות או יותר, הדעה – וגם היא עדיין שנויה במחלוקת – שכאשר מדובר בתפקידה של הכנסת כרשות מכוננת – דהיינו, כאשר היא פועלת כנותנת חוקה, כאשר היא מחוקקת פרק מהחוקה – היא יכולה לקבוע מעמד עליון לחוק מסוים. אם יתקבל, למשל, חוק זכויות האדם ... אזי בחוק כזה, שהוא חוק יסודי בחוקה, יש מקום לומר: החוקה עומדת מעל לחוקים. זה מוכר על-ידי משפטנים, זה הוכר באורח עקיף על-ידי בית המשפט העליון. אבל, הייתכן שחוק פיננסי רגיל של הכנסת יקבל מעמד כזה? הכיצד אפשר לקבוע שחוק פיננסי של הכנסת יעמוד מעל לחקיקה הרגילה של כנסות לעתיד לבוא?

בעת הצגת החוק לקריאה שנייה ושלישית התייחס שר האוצר יגאל כהן-אורגד להסתייגותו של ח"כ רובינשטיין:

חבר הכנסת רובינשטיין העלה גם שאלה קונסטיטוציונית מעניינת: האם ראוי שחוק בעל אופי פיסקלי יהיה חוק משוריין המחייב רוב של 61 חברי הכנסת כדי לשנותו? כאשר נוצר מצב – ולצערי מצב כזה אכן נוצר – שבו מעמידים סימני שאלה באשר לנושא החיסכון, שהוא כל כך מרכזי בחיינו, חייבים לתת את הביטוי הציבורי למלוא משקלו של החוק ולחשיבותה של ההתחייבות הציבורית. ובמובן זה, הצורך ברוב של 61 חברי הכנסת הוא ביטוי ציבורי לחיוניות ולחשיבות של ההתחייבות הזאת.

קישורים חיצוניים

• ברק מדינה, גבולות סמכותה של הכנסת לקבוע הוראות שריון, משפט וממשל ו', תשס"ג, עמ' 509–549
• מרדכי קרמניצר, עמיר פוקס, שריון ברוב מיוחד לגבולות ירושלים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 6 ביולי 2017
• נדב דישון, שימוש לרעה בשריון פורמלי של חוק יסוד, משפט ועסקים פברואר 2024