שותפות ציבורית-פרטית

שותפות ציבורית-פרטית (באנגלית: Public–Private Partnership, מכונה לרוב בראשי התיבות PPP או P3) היא שיטה לביצוע פרויקטים ציבוריים באמצעות שותפות של המגזר הציבורי עם המגזר הפרטי. מדובר בהתקשרות בין משרד ממשלתי לבין גוף עסקי פרטי, למטרה משותפת. היתרון בכך הוא שהעלות הראשונית, שהיא לעיתים גבוהה מאוד, מוטלת על הגוף העסקי, שבסופו של דבר ירוויח ממנה בחזרה את כספו, לאורך זמן, מבלי שעלות המימון הגבוהה מאוד תוטל על הציבור.

שותפות כזאת משמשת בעולם למימוש פרויקטים רבים שעלותם יקרה ביותר, כגון כבישי אגרה דוגמת כביש 6, נמלי תעופה, מערכות להסעת המונים דוגמת רכבת קלה, ואף בסיסים צבאיים כדוגמת עיר הבה"דים והקמת העיר אשדוד.

השותפות

הרכבת הקלה בירושלים, שבנייתה הסתיימה בשנת 2011, באמצעות שותפות ציבורית-פרטית.

בשיטה זו נעשה שימוש ביתרונות היחסיים הן של המגזר הציבורי והן של המגזר הפרטי, ותוך חלוקת סיכונים יעילה בין הסקטורים. החשיבות העיקרית בקידום פרויקטים בשיטת PPP היא בכך שמתאפשרת הקמת פרויקטים ציבוריים בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית למשק, אשר נמצאים כמתאימים לקידום בשיטה זו, במהירות וביעילות, תוך מימון מהיר שלא ניתן היה לגייסו אחרת, תוך הבטחת הפעלת התשתית ותחזוקתה ברמה גבוהה לאורך טווחי זמן ארוכים. זאת בעיקר לאור העיקרון של "הקמה בראי התפעול" הנובע מהמחויבות של המגזר הפרטי להקמה ולתפעול הפרויקט גם יחד.

שותפות ציבורית-פרטית מתבצעת באמצעות חוזה זיכיון ארוך טווח בין המדינה לזכיין פרטי. במסגרת החוזה מתחייב הזכיין לבנות את התשתית במימונו או במימונו החלקי. לאחר מכן הוא אחראי על התחזוקה והתפעול של הפרויקט לאורך תקופת החוזה. בתמורה זכאי המפעיל הפרטי להכנסות, המתקבלות בדרכים שונות. ההכנסות מתקבלות לרוב באמצעות אחת הדרכים שלהלן או שתיהן:

תשלום הנגבה מהציבור, באופן שוטף וארוך טווח, עבור שימוש בתשתית.
תשלום הנגבה מהמדינה, באופן שוטף וארוך טווח, עבור השירות, ההפעלה, התחזוקה והטיפול.

במסגרת החוזה מתחייבת המדינה כי אם לא יהיה למפעיל הפרטי רווח מעל רף מסוים, תשלם המדינה סכומים בגובה שנקבע מראש על מנת לכסות את ההוצאות ולמנוע הפסדים. לעיתים משלמת המדינה עבור השירות בהתאם לרמתו ואיכותו. עם זאת, המדינה שמה דגש על כך שלזכיין יישמר תמריץ כלכלי לבצע את הבנייה, האחזקה והתפעול ארוכי הטווח של התשתית בצורה טובה ויעילה ביותר.

חלוקת התפקידים

החוזה להקמת העיר אשדוד בין ממשלת ישראל לעובד בן עמי ופיליפ קלוצניק (חברת אשדוד), 1956

השותפות בין הסקטור הפרטי לציבורי מחייבת חלוקה ברורה של תפקידים ואחריות. כל סקטור עוסק בתחומים שבהם יש לו יתרון. הסקטור הפרטי אחראי למימון, תכנון מפורט, הקמה, ובהמשך למתן שירות, אחזקה, תפעול ארוכי טווח. הוא נעזר ביתרונותיו: יכולת מימון ללא חסמים בירוקרטיים, טכנולוגיה ומומחיות נדרשות, ויכולת ללמוד את השירות הספציפי ולהפעילו באופן מיטבי.

לעומתו, אחראי הסקטור הציבורי על תכנון מוקדם, יישום חקיקה ייעודית נדרשת, קבלת החלטות פוליטיות שיאפשרו את המיזם, סטטוטוריקה, הכנת השטח המוקדמת (פינויים, הפקעות, חפירות ארכאולוגיות במידת הצורך), ולאחר סיום הביצוע, פיקוח מתמשך על איכות השרות.

מודלים

למימוש שותפות ציבורית-פרטית מקובלים מודלים אחדים:

בנה-הפעל-העבר (BOT – Build–Operate–Transfer): הזכיין הפרטי מממן את המיזם ומפעיל אותו תמורת אגרה שהוא גובה מהמשתמשים. בתום תקופת הזיכיון עובר המיזם למדינה. שיטה זו נהוגה במיזם שנועד לשימושו של הציבור הרחב, כגון סלילת כביש.
בנה-הפעל-החזק-העבר (BOOT – Build–Own–Operate–Transfer): בדומה ל-BOT, אלא שבתקופת הזיכיון הזכיין הוא גם הבעלים של המיזם.
בנה-החזק-העבר (BOO – Build–Own–Operate): בדומה ל-BOOT, אלא שתקופת הזיכיון אינה מוגבלת.
בנה-השכר-העבר (BLT – Build–Lease–Transfer): הזכיין הפרטי מקים את המיזם ומשכיר אותו למדינה למשך תקופת הזיכיון. בתום תקופת הזיכיון עובר המיזם למדינה. שיטה זו נהוגה במיזם שנועד לשימושה של המדינה, כגון הקמת בסיס צבאי.
תכנן-בנה-ממן-הפעל (DBFO – Design–Build–Finance–Operate)
תכנן-בנה-הפעל-העבר (DBOT – Design–Build–Operate–Transfer)
תכנן-הקם-נהל-ממן (DCMF – Design–Construct–Manage–Finance)
יוזמה פיננסית פרטית (PFI – Private Finance Initiative)

דוגמה

מבט על כביש 6, שותפות ציבורית-פרטית שהשפיעה באופן משמעותי על רשת התחבורה בישראל.

בהקמתו ותפעולו של כביש 6 מעורבות החברה הממשלתית חברת כביש חוצה ישראל והחברה הפרטית דרך ארץ. בפרויקט הכביש הופעלה שיטת BOT – בנה-הפעל-העבר. בשיטה זו הזכיין הפרטי מימן את סלילת הכביש והוא מתפעל אותו במשך 30 שנים, שבהן יגבה אגרה מהמשתמשים בכביש. בתום תקופת הזיכיון יעבור הכביש לבעלות המדינה. בתקופת הזיכיון נקבע סכום מינימלי שאותו הזכיין אמור לקבל מהאגרה שייגבה, ואם לא ישיג יעד הכנסות זה, תשלים הממשלה אחוז מסוים מההפרש. רשת ביטחון זו הופעלה מספר פעמים בשנותיו הראשונות של הכביש, עד 2007.

באוגוסט 2018 זכו החברות שפיר הנדסה ופיצרוטי במכרז להקמה, בשיטת שותפות ציבורית-פרטית, של כביש 16 שיחבר את שכונת בית וגן בירושלים לכביש 1.^[1]

באוקטובר 2018 ועדת המכרזים הבין-משרדית פרסמה מכרז של פרויקט מתקן התפלה שורק ב'. הקמת המתקן, שצפוי להיות מתקן ההתפלה הגדול בעולם, תבוצע בשיטת PPP.^[2]

ביקורת

לעיתים קיימת ביקורת על השירות. ישנם מקרים, בהם העברת תחום מסוים לידיים פרטיות עלולה לגרום לניגוד אינטרסים ולכך שהציבור לא ירוויח מהשותפות ואף יינזק ממנה. דוגמה בולטת לכך היא בניית בית סוהר פרטי, שותפות ציבורית-פרטית בישראל שנפסלה בבג"ץ הפרטת בתי הסוהר לאחר שהתשתית כבר הוקמה בפועל.