תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985

תוכנית הייצוב הכלכלית הוחלה בשנת 1985 בישראל בכהונתה של ממשלת ישראל העשרים ואחת, בכוונה להוריד את שיעור האינפלציה, לאזן את מאזן התשלומים ולייצב את מצב המשק. התוכנית זכתה להצלחה, והיוותה נקודת מפנה במדיניות הכלכלית בישראל, שעברה בהדרגה ממדיניות בעלת אופי סוציאליסטי ריכוזי, למדיניות המאופיינת בקווים ליברליים וקפיטליסטי יותר^[1].

הצלחת התוכנית והרצון לשמור על מסגרת תקציבית, הביאו לחיזוק ניכר במעמדו של אגף התקציבים במשרד האוצר, וליצירת חוק ההסדרים הממשיך להשפיע על המשק הישראלי^[2].

הרקע הכלכלי לתוכנית

ערך מורחב – האינפלציה בישראל בשנות ה-80

החל במחצית השנייה של שנות ה-70 של המאה ה-20, לאחר מלחמת יום הכיפורים, החלה האינפלציה בישראל להתגבר ועלתה משיעור ממוצע של 2.0 אחוז בשנים 1967–1971 לשיעור של 14.4 אחוז בשלוש השנים שאחרי כן ו-36.6 אחוז בשנים 1974–1977. האינפלציה המשיכה להתגבר בשנים הבאות, תחילה לרמה ממוצעת של כ-70 אחוז ובשלוש השנים הראשונות לשנות השמונים הגיעה לגובה ממוצע של 133 אחוז. בשנת 1984 הגיעה האינפלציה לגובה של כ-440 אחוז.

מיכאל ברונו, שהיה מאוחר יותר נגיד בנק ישראל ונחשב לאבי תוכנית הייצוב הכלכלית וסטנלי פישר (נציג ארצות הברית לליווי התוכנית, לימים נגיד בנק ישראל), ערכו מספר מחקרים שעסקו במשבר הכלכלי. באחד מהם, "המשבר בישראל ורפורמה כלכלית: פרספקטיבה היסטורית" משנת 1989, סקר ברונו את התהליך שהוביל למשבר הכלכלי:

ממצב של כמעט איזון תקציבי בחלק הראשון של שנות השישים (וכפי שהיה גם בשנות החמישים) עברה הכלכלה בתקופת "תור הזהב" בין מלחמת ששת הימים למלחמת יום הכיפורים לגרעון השווה ל-12.6 אחוז מהתמ"ג. בתקופה זו הייתה עליה בצריכה האזרחית, בהשקעות ובסובסידיות ובמיוחד בהוצאה הצבאית. באותה תקופה, הכלכלה לא דרשה העלאה משמעותית בשיעורי המס, משום שהצמיחה המהירה אפשרה נטילת הלוואות בקלות רבה גם מבית וגם מחוץ... הממשלה הצליחה גם ללוות סכומים משמעותיים מבנק ישראל, ובכך להדפיס כסף בכלכלה שאופיינה ביציבות יחסית... כך נזרע הזרע הראשון לבעיות... זו הייתה תקופה של התרחבות שאופיינה במצב רוח פסיכולוגי של 'אנחנו יכולים לעשות הכל'. כך התאפשר להגביר כל מגזר של ההוצאה הממשלתית ו'לנפנף בכל הדגלים' בבת אחת — דגלי הביטחון, הפיתוח ובמיוחד הרווחה החברתית... הגישה הרווחת בחוגים הרלוונטיים (כשכלכלנים רבים, כולל כותבי דברים אלו שותפים לה), הייתה שבכלכלה פורחת כזו... העת בשלה לחלוקה מחדש של העוגה הלאומית לטובת המגזרים המקופחים בחברה.

ברונו הדגים את הנטייה "לנפנף בכל הדגלים" בתקופה זו בנתונים על עליית אחוז ההוצאה הציבורית מתוך התמ"ג מ-36.8 אחוז בשנים 1960–1966, ל-76 אחוז בשנים 1973–1984. במיוחד בלטו בגידולם תשלומי ההעברה (לדוגמה, ביטוח לאומי) שגדלו פי שלושה, הסובסידיות, שגדלו פי ארבעה, וההוצאה הביטחונית שגדלה אף היא במידה ניכרת.

בין תחילת שנות השישים לתחילת שנות השמונים, עלה שיעור הגירעון של המגזר הציבורי מ-1.3 אחוזים ל-17.3, אך הממשלה נרתעה מקיצוץ בהוצאה הציבורית. שני ניסיונות, בשנת 1976 ובשנת 1979 נכשלו. לפי ברונו ופישר:

הממשלה נכשלה בשינוי סדר העדיפויות שלה בתגובה להשתנות בנסיבות, בין אם אלו היו חיצוניות (הלם מחירים של חומרי גלם והשפל העולמי בעקבותיו) או פנימיות (הוצאה ביטחונית גוברת וקיטון בקצב הגידול של כוח העבודה). החלק היחיד של התקציב שקוצץ אחרי שנת 1973... היה ההשקעה הישירה של הממשלה בתשתיות.

כדי לממן את המשך הרחבתו של המגזר הציבורי ומדיניות הרווחה, נאלצה המדינה להגדיל את הלוואות הפנים והחוץ שלה. היחס בין החוב הפנימי והחיצוני לבין התמ"ג גדל משיעור של פחות ממאה אחוז בשנת 1970 ועמד על 151 אחוז בשנת 1975, 179 אחוז בשנת 1980 ו-221 אחוז בשנת 1985. לגידול זה היו השלכות מרחיקות לכת בשוק: גיוס הכספים על–ידי הממשלה גרר בריחה של המגזר הפרטי משוק ההון, שכן ההשקעה במימון הלוואות לממשלה הייתה משתלמת יותר, מה שיצר עידוד שלילי להשקעות וצמיחה. במקביל, הגביל החוב הגדל את רמת החופש במדיניות המוניטרית, שכן הוא כבל חלק גדל והולך מהתקציב הממשלתי למימון החזר ההלוואות. כדי לשמר את היקפו של המגזר הציבורי, היה על הממשלה לשפוך שמן נוסף בהתמדה על מדורת האינפלציה.

החרפת המצב הכלכלי

בשנת 1982 שר האוצר, יורם ארידור, ניסה להאט את האינפלציה על ידי פיחות השקל (ה"ישן") בקצב אטי מקצב עליית המדד, אך הייסוף של השקל בפועל לא הצליח לעצור את האינפלציה שכבר נעה על גלגלים משומנים של מנגנוני הצמדה משוכללים, ומאידך תרם להחרפת הגירעון במאזן התשלומים. לאחר משבר מניות הבנקים, התפטר יורם ארידור והכלכלן יגאל כהן אורגד מונה תחתיו. הבעיות הכלכליות של ישראל הוסיפו להחריף ובראשן אינפלציה תלת-ספרתית, גירעון במאזן התשלומים שכבר הקטין את יתרות המט"ח של המדינה לרמות מסוכנות, ורמת חוב גבוהה.

אחרי הבחירות לכנסת האחת עשרה ועם כינון ממשלת האחדות בראשות שמעון פרס בספטמבר 1984, מונה יצחק מודעי לשר האוצר. ראש הממשלה ושר האוצר, מודעים לסכנות מצד האינפלציה והרזרבות המצטמצמות, החלו מיד לפעול בתחום הכלכלי: ב-12 בנובמבר 1984 חתמו הממשלה, ההסתדרות והתעשיינים על הסכם לייצוב המשק שנודע לימים בשם "עסקת חבילה א'" שתכליתה עיקור תוספת היוקר, פיקוח מחירים וקיצוץ בתקציב הממשלה. חודשים ספורים לאחר מכן נחתמה "עסקת חבילה ב'". לשתי עסקות החבילה לא הייתה העוצמה לבלום את האינפלציה הדוהרת, ולאחר מספר מדדים חד-ספרתיים בחודשי החורף, זינק מדד המחירים לחודש פברואר 1985 ב-13.5%, המדד לחודש מרץ בכ-12% ומדד אפריל המריא ב-19.38%. מדד זה, שפורסם ב-15 במאי 1985, זכה מיד לכינוי "מדד ההלם"^[2]. ב-19 במאי דנה הממשלה בצעדי חירום בהם הקפאת התקשרויות ממשלתיות, והאצת התיקון לחוק בנק ישראל, בנוגע למגבלה על הדפסת כסף והתמורה של הממשלה על הלוואת כספים, והעלאת מס הנסיעות מ-150 דולר ל-300 דולר^[3].

התוכנית הכלכלית

בבוקר יום שני, 1 ביולי 1985, הכריזה הממשלה על תוכנית כלכלית בעלת צעדים כוללים ודרסטיים. התוכנית כוונה לעבר שני יעדים: הפחתת הגירעון בתקציב בשאיפה לאיזון תקציבי; ומתקפה נגד ההתאמות שהתקיימו בשוק לאינפלציה הגבוהה, באמצעות הפחתה והקפאה של השכר, המחירים, האשראי ושער החליפין. הממשלה הכריזה על מצב חירום כלכלי לתקופה של שלושה חודשים, דבר שאיפשר לה לנקוט צעדים חד-צדדיים בניגוד להסדרים מוסדיים מקובלים במשק (בעיקר, אך לא רק, הסכמי השכר עם ההסתדרות).

צמצום הגירעון הממשלתי

התוכנית קראה לצמצם את הגירעון בסכום שאפתני של 750 מיליון דולר:

כשליש ממנו על ידי הקטנת הוצאות הממשלה בדרך של קיצוץ בפעילות הממשלתית, כולל פיטורי עובדים ממשלתיים.
כשליש על ידי הגדלת הכנסות הממשלה באמצעות הפעלת החוק למיסוי בתנאי אינפלציה והטלת מס נוסף על חברות ועצמאים.
השליש האחרון על ידי הקטנת תשלומי ההעברה הממשלתיים ובראשם הסובסידיות למוצרים ושירותים.

הקפאת מחירים, שערי חליפין ושכר

מרכיב מרכזי בתוכנית הייצוב היה מערכת של עוגנים נומינליים שקובעו כדי לאפשר את ייצוב רמת המחירים:

הקפאת מחירים - באמצעות התקנות לשעת חירום ואחר–כך בחוק מיוחד, הוכרז על פיקוח ממשלתי על מחירי מוצרים ושירותים רבים שהם חלק נכבד מסל הצריכה של האזרח הממוצע. צמצום הסובסידיות גרם למחירי מוצרי יסוד לזנק ולהיות מוקפא בערכים גבוהים.
קיבוע שער החליפין - שער השקל פוחת בשיעור של 18.8% ביחס לדולר, וקובע ברמה החדשה של 1,500 שקל ישן לדולר, שהם 1.5 שקל חדש, שנכנס למחזור בספטמבר 1985. ב 1989 הומר קיבוע זה ברצועת הניוד שנתנה מענה לקניות ספקולטיביות של מט"ח.
הקפאת שכר כללית.

פעולות נוספות

במסגרת התוכנית חוללו שינויים מהותיים במנגנון הפעלת התקציב הממשלתי.

"חוק אי ההדפסה"- תיקון לחוק בנק ישראל האוסר על הבנק להדפיס כסף במטרה לכסות את גירעונות הממשלה
חוק ההסדרים - על מנת ליישם את התוכנית, הוצע מנגנון חוקי חדש בשם חוק ההסדרים שנועד לצרף לחוק התקציב חוקים ותקנות שיאפשרו את ביצועה המוצלח של התוכנית לייצוב המשק.
נחקק חוק יסודות התקציב^[4], הקובע את עקרונותיו של תקציב המדינה.
ביטול פיקדונות הפת"מ (פיקדון תושב מקומי) - מנע מתושבי ישראל לרכוש מט"ח בחשבונות הבנק אלא רק מכשירים צמודי מט"ח.
החלפת המטבע - ביום 4 בספטמבר נכנסו למחזור המטבעות והשטרות של השקל החדש, שהחליף את השקל רשמית ב-1 בינואר 1986.
סיוע נדיב מארצות הברית^[5] - ממשל רייגן הוסיף על הסיוע השנתי ה"רגיל" בסך שלושה מיליארד דולר סיוע חירום בסך 1.5 מיליארד דולר בעת הפעלת תוכנית הייצוב.

הצלחת התוכנית

הצלחת תוכנית הייצוב הכלכלית בראי היחס שקל-דולר

התוכנית, בניגוד לעסקות החבילה החלקיות שקדמו לה, הצליחה באופן יוצא מן הכלל ואף היוותה דגם לתוכניות במדינות אחרות. היעדים העיקריים של התוכנית הושגו:

האינפלציה - מדד יולי 1985 היה חריג בגובהו ועלה ב-27%. מדדי אוגוסט, ספטמבר ואוקטובר כבר נעו בין 3-4% אבל בעצם שיקפו אינפלציה שירדה מיד לקצב של כ-18 עד 20 אחוז לשנה. משם בהדרגה, לאורך 10 שנים ירד קצב האינפלציה בישראל לרמה שנתית חד-ספרתית.

הסבל הגדול לציבור נגרם מהעובדה שהבנקים לא אולצו להוריד את ריבית הקרדיט. כך יצא שהאינפלציה ירדה מיידית מרמה שנתית של 440% לכ-20%, אולם הבנקים המשיכו לגבות ריביות חריגות המשקפות את האינפלציה הישנה בו בעת שהיא צנחה. עקב כך נגרמו פשיטות רגל במגזרים הפרטי והעסקי, בד בבד עם עלייה חדה ברווחיות הבנקים. עם הזמן, הריביות ירדו אולם אמון הציבור בבנקים נפגע קשות.

עם זאת, הניסיונות לאושש את הצמיחה במשק נכשלו, והמשק נותר במצב של שפל כלכלי, שהועצם בגלל היעדר המשכיות בצעדים לצמצום ההוצאה הציבורית. צמיחה מחודשת הגיעה רק החל בשנת 1989 כאשר המשק הישראלי גדל בתוך זמן קצר בכ-20 אחוזים בעקבות העלייה מברית המועצות לשעבר.

ביקורת

יש המייחסים לתוכנית הייצוב גם את קו פרשת המים שלאחריה התרחבו באופן משמעותי הפערים החברתיים כלכליים בתוך החברה הישראלית. בין מבקריה החריפים נמנית הכלכלנית אסתר אלכסנדר^[1]. לשיטתם של מבקרי התוכנית, בלימת ההיפר-אינפלציה התאפשרה באמצעות עסקת החבילה שנחתמה בין הממשלה, ההסתדרות וארגוני המעסיקים. אולם הממשלה נסוגה בפברואר 1985 מהקווים המרכזיים בעסקת החבילה שכללו סובסידיות על המחירים מחד ונכונות של העובדים לוותר על תוספות יוקר מאידך, וזאת במטרה לנצל את המשבר כדי לחולל שינויים מרחיקי לכת באופי המשק של המדינה שייטיבו עם בעלי ההון^[1]. שיטה זו לניצול משברים, יזומים בחלקם, על מנת לקדם תהליכי הפרטה ומדיניות נאו-ליברלית, הייתה נפוצה בעולם בשנות ה-80 וכונתה על ידי נעמי קליין "דוקטרינת ההלם".

לקריאה נוספת

יעקב קופ, "אליה וקוץ בה: תוכנית הייצוב 1985 ושיטת חוק ההסדרים שנלוותה לה", בספר: דבורה הכהן ומשה ליסק (עורכים), צומתי הכרעות ופרשיות מפתח בישראל, מכון בן-גוריון לחקר ישראל, 2010.
חדוה ישכר, צומת יולי 1985: הרהור פמיניסטי בעקבות תוכנית החירום לייצוב המשק, הוצאת פרדס, 2016^[6].
Ido Rosen. "Billion dollar madness: examining the paradox of financial satire through the 1980s economic crisis in Israeli comedy films". Journal of Israeli History (2022).