מעמדה החוקי של ירושלים

מאז 1948 מעמדה החוקי והבינלאומי של ירושלים סבוך ומעורפל. על פי החלטה מספר 181 של העצרת הכללית של האו"ם המצוטטת במגילת העצמאות ומהווה את הבסיס להקמת מדינת ישראל, צריך היה לקום שטח בינלאומי שיכלול את ירושלים ואת בית לחם. אף כי החלטה זו לא התקבלה ולא יושמה, רואה בה חלק גדול מהעולם את המצב החוקי הנכון ומתייחס למעמדה החוקי של ירושלים בהתאם.

ב-1949 הכריזה מדינת ישראל כי זוהי בירתה. החל ממלחמת ששת הימים שולטת מדינת ישראל בכל שטחה של ירושלים והחל מ-1980, עם חקיקת חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, ירושלים כולה היא חלק אינטגרלי ממדינת ישראל, לפי החוק הישראלי. עם זאת, רוב מדינות העולם אינן מכירות בירושלים כבירת מדינת ישראל. חלקן מכירות בריבונותה של ישראל על מערב העיר (כלומר רואות בקו הירוק את גבול הריבונות הישראלית), וחלקן אינן מכירות בעיר כולה כחלק ממדינת ישראל. עמדתן של חלק מהמדינות מעורפלת.

המעמד של ירושלים בעיני גורמים שונים

מפה שמדגישה את האזורים השנויים במחלוקת

מאז ראשית שנות ה-50 שוכנים כל מוסדות השלטון המרכזיים של מדינת ישראל (למעט משרד הביטחון) בחלקה המערבי של ירושלים. לאחר מלחמת ששת הימים, העבירה ממשלת ישראל את משרד המשפטים לרחוב צלאח א-דין בחלקה המזרחי של העיר. פגישות של ראשי המדינה עם מנהיגים זרים ועם דיפלומטים נערכות בדרך-כלל בירושלים. נדיר שנציגים של מדינות זרות מחרימים פגישות רשמיות בירושלים עקב היעדר ההכרה בירושלים כבירת ישראל, אולם היו מקרים שבהם ביקשו הנציגים הזרים שהפגישות תערכנה במערב העיר. מלך ירדן, עבדאללה השני, העדיף לקיים את ביקורו הרשמי הראשון בישראל בעיר תל אביב ולא בירושלים.

תולדות המעמד החוקי של ירושלים

קביעת ירושלים כבירת ישראל

תוכנית החלוקה קבעה כי ירושלים תהיה חלק מאזור בשליטה בינלאומית (שאמור היה לכלול גם את בית לחם), באמצעות מושל זר שימונה על ידי האו"ם, ומועצה שתורכב מנציגי התושבים של האזור.

במלחמת העצמאות חולקה ירושלים בין ישראל לבין ירדן (בית לחם נותרה בידי ירדן). מדינת ישראל הכריזה על ירושלים המערבית כעל חלק משטחה בהחלטת ממשלה מיום 2 באוגוסט 1948 [1].

משכן הכנסת בירושלים

ההכרזה על העיר כעל בירת המדינה התקיימה רק ב-13 בדצמבר 1949, באמצעות הודעה שהביא ראש הממשלה דאז, דוד בן-גוריון, בפני מליאת הכנסת, שכללה בקשה מן הכנסת להעביר את ישיבותיה לירושלים [2]. הכנסת אישרה את ההודעה, וקיימה את ישיבותיה הבאות בירושלים. ההכרזה באה על רקע שתי התפתחויות בזירה הבינלאומית: כינוס ועידת יריחו שבה הכריזה ירדן על סיפוח הגדה המערבית, ובכלל זה מזרח ירושלים, ודיון בעצרת הכללית של האו"ם בדבר יישום החלק בתוכנית החלוקה שעוסק בבנאום ירושלים ובית לחם. גורמים רבים בעולם, בייחוד נוצרים-קתולים, התנגדו לחלוקת ירושלים בין ישראל לירדן, ובפרט לקביעתה של ירושלים כבירת מדינת ישראל, ופעלו להקמת גוף בינלאומי שישלוט בעיר, ואשר בו יהיו נציגי היהדות, הנצרות והאסלאם. הדיון בעצרת האו"ם הסתיים בקבלת החלטה הקוראת לבנאם את ירושלים, אך לא נעשו ניסיונות רציניים ליישם את ההחלטה. למעשה, ישיבתה הראשונה של הכנסת ב-14 בפברואר 1949 (ט"ו בשבט תש"ט) התקיימה בבניין הסוכנות היהודית בירושלים, אולם ישיבותיה הבאות של הכנסת, עד דצמבר 1949, התקיימו בבניין קולנוע "קסם" ובמלון "סן רמו" בתל אביב. גם מוסדות המדינה האחרים פעלו מתל אביב עד שהועברו בהדרגה לירושלים החל מדצמבר 1949. השגרירויות הזרות שמוקמו בתל אביב נשארו בה לאור היעדר ההסכמה הבינלאומית להכרזת ישראל על בירתה.

איחוד העיר לאחר מלחמת ששת הימים

מיד אחרי מלחמת ששת הימים הוסיפה הכנסת סעיף לפקודת סדרי השלטון והמשפט (סעיף 11ב), המסמיך את ממשלת ישראל להחיל בצו את החוק הישראלי על שטחים בתחומי ארץ ישראל (בגבולות המנדט הבריטי). הממשלה החליטה להחיל את החוק הישראלי גם על השטח המכונה מזרח ירושלים, כלומר - על שטח עיריית ירושלים הירדנית, ובנוסף על כפרים, עיירות ושטחים פתוחים שנמצאו מעבר לקו הירוק, מצפון, ממזרח ומדרום לירושלים. מרבית הקהילה הבינלאומית אינה מכירה בהחלת החוק הישראלי ורואה במזרח ירושלים חלק מהשטחים המוחזקים, ובשכונות היהודיות שהוקמו בה - התנחלויות [3]. ממשלת ישראל טענה במספר פורומים בינלאומיים כי החלת החוק על השטח אינה סיפוח, אולם לפי פסיקת בית המשפט העליון, חוקי מדינת ישראל חלים במלואם גם על מזרח ירושלים, ולכן דינו כסיפוח.

השגרירויות הזרות בירושלים

לאחר מלחמת ששת הימים עברו מספר שגרירויות זרות לירושלים. עד שנת 1973 שכנו בירושלים שגרירות הולנד, ארבע שגרירויות מארצות אפריקה - חוף השנהב, זאיר, קניה ואתיופיה ו-13 שגרירויות מדרום אמריקה ואמריקה המרכזית: בוליביה, צ'ילה, קולומביה, קוסטה ריקה, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, אל סלוודור, גואטמלה, האיטי, פנמה, אורוגוואי, ונצואלה. קביעת מקום השגרירויות לא הייתה הכרה רשמית בירושלים כבירת ישראל, אבל הייתה בה הכרה דה-פקטו בכך שירושלים היא מרכז השלטון הישראלי. בשנת 1973 עקב ניתוק היחסים הדיפלומטיים של הארצות האפריקאיות עם ישראל אחרי ועידת אלג'יר של המדינות הבלתי מזדהות, לפני וגם בזמן מלחמת יום כיפור שגרירויותיהן בירושלים ורוב רובן של נציגויותיהן בגוש דן נסגרו. הארצות מאמריקה הלטינית והולנד המשיכו להחזיק את השגרירויות בבירת ישראל לפחות עד שנת 1980. בהמשך, תחת לחץ בינלאומי, בעקבות הכרזת ירושלים כבירה מאוחדת על ידי הכנסת, הן העבירו בהדרגה את נציגויותיהן לגוש דן. האחרונות שעשו זאת היו גואטמלה ומאוחר יותר, בשנת 2006 קוסטה ריקה ואל-סלוודור. כשהארצות האפריקאיות חידשו אחרי כשני עשורים את יחסיהן הדיפלומטיים עם ישראל, גם הן לא החזירו את השגרירים לירושלים אלא קבעו את מושביהם בגוש דן. כעת אין שגרירויות זרות בירושלים.

חוק ירושלים

עמוד ראשיPostscript-viewer-shaded.png
ערך מורחב – חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל

ב-30 ביולי 1980 עבר בכנסת חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל. בתגובה קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם ב-20 באוגוסט 1980 את החלטה 478 שקוראת לביטול החוק. בעקבות ההחלטה, העבירו כל 13 המדינות את שגרירויותיהן מירושלים, רובן לתל־אביב. (פרגוואי ובוליביה מחזיקות שגרירויות במבשרת ציון, שאיננה נחשבת כחלק מהעיר.) הולנד השאירה בירושלים משרד של השגרירות לשירות תושבי העיר.

ב-1984, לאחר מאמצים דיפלומטיים, החזירו קוסטה ריקה ואל סלוודור את שגרירויותיהן בישראל לירושלים, אך ב-2006 החליטו שתי המדינות להחזיר את השגרירויות לתל־אביב, במטרה לשפר את יחסיהן עם ארצות ערב ולקיים את החלטות האו"ם שלאחר מלחמת לבנון השנייה[4].

על אף ההכרה הרשמית של ארצות הברית בירושלים כבירת ישראל, הכרה שנובעת מחוק שעבר בקונגרס האמריקני ב-1995, החליט הבית הלבן להשאיר את שגרירות ארצות הברית בישראל בתל אביב. לארצות הברית יש קונסוליה בירושלים, אולם היא פועלת באופן עצמאי, ואינה כפופה לשגרירות בתל אביב. ירושלים כולה אינה נמצאת בתחום סמכותה של השגרירות בתל אביב, כך שתושבי ירושלים, כמו תושבי יהודה ושומרון (הגדה המערבית) ורצועת עזה, מתבקשים לפנות לקונסוליה בירושלים כדי להסדיר את ענייניהם מול שלטונות ארצות הברית. זאת, בין אם הם מחזיקים דרכונים ישראלים או דרכונים אחרים.

עמדות מפתח ביחס למעמדה של ירושלים

עמדת ישראל

ישראל רואה בירושלים המאוחדת את "בירת הנצח של מדינת ישראל ושל העם היהודי". במילים אלה הגדירו בכירים ישראלים את ירושלים מספר רב של פעמים (כך, למשל, הגדיר יצחק רבין את מעמדה של ירושלים בנאום שנשא לרגל חתימת "הצהרת העקרונות" של הסכמי אוסלו בספטמבר 1993). משרד החוץ מחזק טענה זו באומרו: "יהודים ישבו בירושלים ברציפות משנת 1004 לפנה"ס, אז דוד המלך הכתיר את ירושלים כבירת ממלכתו. לעם היהודי יש קשר רוחני איתן לירושלים [3]."

חופש הדת והפולחן

בסעיף 3 לחוק יסוד ירושלים בירת ישראל, מתחייבת ישראל לשמור על המקומות הקדושים לכל הדתות בעיר ולהימנע מכל פגיעה בחופש הגישה למקומות הקדושים וקיום הפולחן בהם. עם זאת, ישראל מגבילה לעתים קרובות את הכניסה להר הבית, ליהודים ולמוסלמים, בטענה שהדבר הכרחי לשם שמירה על הביטחון והסדר הציבורי. גורמים ישראלים (למשל, גולדה מאיר בספרה האוטוביוגרפי "חיי"[5]) האשימו בעבר את הממשל הירדני בהצרת חופש הדת ליהודים בעת שלטונו במזרח ירושלים, ובהחרבת מוסדות דת יהודיים רבים. מבין האתרים היהודים הדתיים שהוחרבו או נפגעו במהלך שלטון ירדן במזרח העיר אפשר למנות את האתרים הבאים:

בניגוד להסכמים בנושא חופש הדת והפולחן, לא הותרה גישה של יהודים ישראלים לכותל המערבי או לאתרים יהודיים אחרים בעיר. ישראל מצדה לא התירה לאזרחים מוסלמיים של ארצות ערב לבקר במסגדים או במקומות קדושים לאסלאם בתחומי הקו הירוק[דרושה הבהרה].

בנייה והרחבת העיר

מאז 1967 בנתה ישראל מספר רב של שכונות ברחבי ירושלים, בפרט במזרח העיר. כולן נועדו להתיישבות יהודים. כיום 24% מהיהודים בירושלים חיים בשכונות שבמזרח העיר.

תמיכת משפטנים בשליטה הישראלית

ישנם מספר מומחים לחוק הבינלאומי הטוענים כי לישראל זכות חוקית לשלוט על יהודה ושומרון ומזרח ירושלים. לטענתם, כיבוש שטח חסר-ריבונות מתוך הגנה עצמית מקנה זכות לריבונות על השטחים שנכבשו. לפי שיטה זו, מערב ירושלים נותרה חסרת ריבונות עם עזיבת הבריטים ב-1948, וישראל כבשה שטח זה כהגנה עצמית, ולכן ישראל זכאית לטעון לריבונות על מערב ירושלים. כהמשך ישיר לתפיסה זו, השטחים שנכבשו מירדן במלחמת ששת הימים נותרו חסרי ריבונות (מכיוון שירדן מעולם לא טענה לריבונות על שטחים אלו), ולכן ישראל זכאית לטעון לריבונות על יהודה ושומרון ומזרח ירושלים.

עמדת הפלסטינים

האוריינט האוס שימש משנות ה-80 עד תחילת המאה העשרים ואחת כמטה של מוסדות פלסטינים לאומיים שונים במזרח ירושלים

ירושלים מכונה בערבית אל-קודס (הקדושה - القدس). הפלסטינים רואים בירושלים המזרחית, בירתה של מדינה פלסטינית עתידית. בהצהרת העצמאות של אש"ף מ-1988 ירושלים מוגדרת כבירת פלסטין. הרשות הפלסטינית אף העבירה בשנת 2000 חוק המגדיר את מזרח ירושלים כבירת פלסטין, והחוק אושרר ב-2002 על ידי נשיא הרשות הפלסטינית דאז, יאסר ערפאת.

לפי משרד ההסברה הפלסטיני, העמדה הרשמית של הפלסטינים לגבי ירושלים מורכבת מארבע נקודות:

בשנות ה-90 גובשה הצעה בין ד"ר מחמוד עבאס (כיום נשיא הרשות הפלסטינית) וד"ר יוסי ביילין (ששימש אז כשר המשפטים) לפיה התושבים הפלסטינים במזרח העיר יוכרו בעתיד כאזרחים של מדינה פלסטינית אך ישמרו על מעמדם כתושבי קבע בישראל. בהצעה זו לא הייתה התייחסות למעמד העיר העתיקה ולא היה בה פתרון כולל לשאלת המעמד החוקי של ירושלים, והיא נותרה בגדר טיוטה לא שלמה.

עמדת האו"ם

עמדת האו"ם בנושא ירושלים מבוססת על ההחלטה של המועצה הכללית 181 ("תוכנית החלוקה") והחלטות אחרות של המועצה הכללית ושל מועצת הביטחון שבאו בעקבותיה. בסך הכל היו 6 החלטות של מועצת הביטחון של האו"ם שמגנות או שוללות את ניסיונות ישראל לאחד את ירושלים, אם כי אף אחת מההחלטות האלה לא הייתה לפי סעיף 8 במגילת האו"ם, המאפשר הפעלת כוחות צבא לאכיפת ההחלטות.

בעקבות חוק ירושלים, קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם ב-20 באוגוסט 1980 את החלטה 478 שבה נאמר כי "חוק ירושלים חסר תוקף ויש לבטלו באופן מיידי." בהחלטה תמכו 14 מדינות, 0 התנגדו, ו-1 (ארצות הברית) נמנעה. ההחלטה קראה לחברות האו"ם להוציא את שגרירויותיהן מירושלים.

בעקבות ההחלטה אכן עזבו את ירושלים 13 השגרירויות שהיו בה: בוליביה, צ'ילה, קולומביה, קוסטה ריקה, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, אל סלוודור, גואטמלה, האיטי, פנמה, אורוגוואי, ונצואלה והולנד.

ב-1984, לאחר מאמצים דיפלומטיים, החזירו קוסטה ריקה ואל סלבדור את שגרירויותיהן בישראל לירושלים, אך ב-2006 החליטו שתי המדינות להחזיר את השגרירויות לתל־אביב.

כיום אין אף שגרירות של מדינה אחרת בירושלים. לפרגוואי ובוליביה יש שגרירויות במבשרת ציון, שאיננה נחשבת כחלק מירושלים. עם זאת, מקובל ששגרירי מדינות מוסרים את כתב ההאמנה שלהם לנשיא המדינה בטקס הנערך במשכן הנשיא. לפיכך, השגרירים נאלצים לנסוע מתל־אביב לירושלים לצורך טקס מסירת כתב ההאמנה.

למספר מדינות, ביניהן הולנד, בריטניה, ארצות הברית ויוון, יש בירושלים קונסוליות או משרדים דפלומטיים. למעט המשרד הדיפלומטי ההולנדי, כל המשרדים האחרים הם קונסוליות שאינן מואמנות למדינה כלשהי ואינן כפופות לשגרירויות הנמצאות בתל אביב. חלק מהקונסוליות האלה הוקמו עבור נתיני המנדט הבריטי עוד לפני 1948. כיום הן משרתות בדרך-כלל את תושבי ירושלים, וכן את תושבי יהודה ושומרון ורצועת עזה הפלסטינים, ולעתים גם את המתנחלים. המשרד הדיפלומטי ההולנדי הוקם לאחר מעברה של השגרירות ההולנדית בחזרה לתל אביב ב-1980, והוא משרת את אזרחי ישראל המתגוררים בירושלים.

עמדת ארצות הברית

עמדתה הרשמית של ארצות הברית אינה מכירה בירושלים על כל שכונותיה כחלק ממדינת ישראל. שגרירות ארצות הברית בישראל ממוקמת בתל אביב ותחום סמכותה בעניינים קונסולריים אינו כולל את ירושלים. שירותים קונסולריים לתושבי ירושלים (כמו גם לתושבי יהודה, שומרון ורצועת עזה) ניתנים על ידי הקונסוליה האמריקאית בירושלים, אשר אינה כפופה לשגרירות בתל אביב. הקונסוליה אינה פועלת מדינית מול ממשלת ישראל ומשרד החוץ הישראלי, אך מקיימת פעילות מדינית מול גורמי הרשות הפלסטינית. אף שרשמית מעמדה כדרג נמוך יותר משגרירות, מבחינת גודלה ובהיבטים תפקודיים רבים פועלת הקונסוליה כדרג מקביל לשגרירות, ויש הרואים בה מעין שגרירות אמריקאית לא-רשמית לרשות הפלסטינית. לאזרחי ארצות הברית הנולדים בירושלים מצוין "ירושלים" בסעיף "ארץ הלידה" בדרכון, לעומת "ישראל" עבור אזרחי ארצות הברית הנולדים בשאר חלקי ישראל.

פעילות הקונגרס

בניגוד לעמדה הרשמית של הממשל של ארצות הברית, פעל הקונגרס של ארצות הברית להכרה בירושלים כחלק וכבירת מדינת ישראל. ב-1994 החליטה הסנאט של ארצות הברית ברוב של 82 סנטורים על הכרה בירושלים המאוחדת כבירת ישראל. בית הנבחרים של ארצות הברית העביר ב-1995 ברוב של 347 נגד 37, את "חוק השגרירות בירושלים" שבו נאמר: "יש להכיר בירושלים כבירת מדינת ישראל, ושגרירות ארצות הברית בישראל תועבר לירושלים לא יאוחר מה-31 במאי 1999." הסנאט תמך בחוק ברוב עצום של 93 סנטורים נגד 5. בעקבות החוק, ירושלים החלה להיות מוזכרת כבירת ישראל במסמכים רשמיים ואתרי אינטרנט של ממשלת ארצות הברית, אולם השגרירות לא הועברה לירושלים ונותרה בתל אביב. על פי החוק, רשאי נשיא ארצות הברית לדחות את ביצוע העברת השגרירות מדי שישה חודשים, וכך אמנם נעשה עד היום. דחיית החוק מוסברת על ידי הבית הלבן בכך שהחוק "משבש את סמכויות הנשיא על פי החוקה". עד שנת 2009, הודעת הנשיא על דחיית ההעברה לוותה במשפט: "הממשל שלי נשאר נאמן להתחיל את תהליך העברת השגרירות שלנו לירושלים." עם כניסתו של ברק אובמה לתפקיד, ההודעה הונפקה ללא משפט זה‏‏[6].

תקנה של הקונגרס מ-2002 דרשה לרשום אזרחים שנולדו בירושלים כמי שנולדו בישראל. הממשל סירב למלא תקנה זאת בטענה שתקנות הקונגרס הן המלצות לא מחייבות והעניין מצוי בהליכים משפטיים.

ביוני 2007, עם ציון 40 שנה למלחמת ששת הימים, קיבל בית הנבחרים של ארצות הברית את החלטה מס' 152, שבה כלולים הסעיפים הבאים:

ההחלטה איננה מחייבת חוקתית אך היא משקפת את הלך הרוחות בקונגרס האמריקאי.

עמדת האיחוד האירופי

עמדת האיחוד האירופי היא שיש למצוא פתרון הוגן לשאלת מעמדה החוקי של ירושלים, במסגרת פתרון של שתי מדינות לשני עמים, כחלק ממפת הדרכים, מתוך התחשבות בצרכים הדתיים וההשקפות הפוליטיות של כל הצדדים:

ביוני 2007 נערך בפרלמנט האירופי אירוע לציון 40 שנה למלחמת ששת הימים. האירוע אורגן על ידי מרכז הקהילות היהודיות באירופה, בשיתוף גורמים נוספים. מתוך 785 חברי פרלמנט, רק כ-20 השתתפו באירוע. חלק מהנמנעים ציינו שהסיבה היא "הסכסוך המתמשך בין ישראל לפלסטינים בנוגע לשליטה במזרח ירושלים." מתוך אלה שהשתתפו, בלט נציג פינלנד האנו טאקולה, שהכריז בטקס כי "ירושלים מאוחדת, והיא שייכת לישראל."

עמדת בריטניה

בריטניה נמנעה בהצבעה על החלטת החלוקה מ-1947, לפיה ירושלים אמורה להיות אזור בינלאומי הנשלט על ידי האו"ם. עם זאת, בריטניה כיבדה את ההחלטה, והעבירה את ארמון הנציב לרשות האו"ם, עם נסיגת כוחותיה מהעיר בסוף תקופת המנדט. בפועל, במלחמת העצמאות, נכבש החלק המערבי בידי ישראל, והחלק המזרחי, ובו העיר העתיקה, בידי ירדן. בריטניה הכירה דה פקטו בחלוקה זו, אך לא הכירה בריבונות כלשהי על ירושלים (בניגוד לקבלתה את סיפוח שאר הגדה המערבית לירדן).

לאחר מלחמת ששת הימים הביעו שגרירי בריטניה עמדות לפיהן בריטניה רואה במזרח ירושלים שטח כבוש.

בריטניה מחזיקה שגרירות בתל־אביב. בירושלים ישנה קונסוליה של בריטניה שלא מסרה כתב האמנה למדינה כלשהי. הבריטים מאמינים כי זו דרכם להביע עמדה, לפיה לא אמורה להיות לאף מדינה ריבונות על ירושלים [7].

קישורים חיצוניים

הערות שוליים

  1. ^ Jerusalem Embassy Act, אושר בקונגרס ב-23 באוקטובר 1995.
  2. ^ Section 214 of the Foreign Relations Authorization Act of 2003
  3. ^ דיון במועצת הביטחון על הר חומה (גם נציג ארצות הברית, שהתנגד להחלטה נגד הבנייה, מכנה את השכונה "התנחלות").
  4. ^ גם שגרירות אל סלבדור תעבור מי-ם לתל אביב, ynet
  5. ^ גולדה מאיר, "חיי", פרק 12 (עמ' 266), ספריית מעריב, תל אביב 1975.
  6. ^ ‏אובמה פועל נגד ירושלים, מתוך האתר "‏מעל הכל ירושלים", 9/6/09.
  7. ^ ראו הצגה רשמית של עמדת בריטניה ב דף זה באתר הקונסוליה הכללית של בריטניה בירושלים.