נציבות תלונות הציבור

נציבות תלונות הציבור (נת"ץ) היא האומבודסמן הפועל בישראל מכוח הסמכה שבחוק– יחידה הפועלת במסגרת משרד מבקר המדינה, ועוסקת בבירור תלונות של אזרחים הנוגעות בפעילותם של משרדי הממשלה, רשויות מקומיות וגופים אחרים הנתונים לביקורתו של המשרד. נציב תלונות הציבור הוא מבקר המדינה עצמו, הנבחר בבחירות חשאיות על ידי חברי הכנסת. נציב תלונות הציבור הנוכחי הוא מתניהו אנגלמן.

הקמת הנציבות

בשנת 1971 תוקן חוק מבקר המדינה (נוסח משולב), התשי"ח-1958, ונוסף לו הפרק השביעי, שמכוחו מונה מבקר המדינה לתפקיד נציב תלונות הציבור והוקמה נציבות תלונות הציבור. בפרק השביעי גם נקבעו כללים לגבי בירור התלונות המוגשות לנציבות. בשנת 1988 עוגן מעמדו של מבקר המדינה כנציב תלונות הציבור בסעיף 4 לחוק יסוד: מבקר המדינה.

חבר הכנסת הראשון שהציע את הקמת המוסד היה יגאל אלון, עוד טרם שמונה לשר. לקראת הבחירות לכנסת השישית בשנת 1965 הכניסו כמה מפלגות את העניין למצען, כולל המערך, שלמצעו הוכנס המוסד ביוזמת שולמית אלוני. באותה כנסת הוגשו הצעות חוק פרטיות של יוסף תמיר ויוסף שופמן מגח"ל ושל נתן פלד. ההצעות נדחו ובמקומן הוחלט להקים בעניין ועדה פרלמנטרית בראשות ברוך אזניה, הוועדה קיימה 25 דיונים ותמכה בהקמת המוסד.

באחד מהדיונים שהתקיימו בטרם הקמת הנציבות אמר נציג השופטים, שופט בית המשפט העליון צבי בֶּרֶנזון, את הדברים הבאים:

"האומבודסמן איננו יכול לבוא במקום בית המשפט הגבוה לצדק, הוא צריך להשלים את החסר בסידורים הקיימים, ובכך למלא תפקיד כפול; במידה מסוימת הוא עשוי להוריד מן העומס הקיים כיום על בית המשפט הגבוה לצדק - ויש אצלנו עומס לא קטן, ואולי הסיבה נעוצה בכך שאין מישהו אחר שאליו אפשר לפנות ולהפנות את התלונות ואת הקובלנות, ועל כן אנשים מנסים את כוחם לבוא ולבקש את ישועתם בבית המשפט הגבוה לצדק, ולצערנו הוא לא תמיד יכול להושיע אותם, בגלל מגבלות חוקיות ומעשיות שבהן הוא נתון. חוץ מזה, יש עניינים שאינם נכנסים לתחום הבג"ץ, שבאים על סידורם בדרכים שונות, אבל דרכים שאינן מבוססות על החוק ואשר אינן נותנות לאזרח זכות לבוא על סיפוקו בדרך חוקית מסודרת וקבועה (...) יש עניינים רבים שקצרה ידו להושיע להם מתוך עצם העובדה של היותו בית משפט. אציין דוגמה אחת מני רבות: (...) הבקשה היא של אסיר ערבי הקבל על כך שאין נותנים להם לקיים את חודש הראמאדן בדרך הטובה והנכונה, כפי שהם היו רוצים לנהל את הצום ואת כל הסידורים הדרושים בבית הסוהר בחודש זה (...) יכול להיות שהדרישות צודקות, אבל כשאנחנו יושבים על בימת המשפט בירושלים ומקבלים בקשה כזו - האם יש בכוחנו לברר את העניין הזה עד תומו, כפי שצריך, ולקבוע הנחיות בעניין? - ספק גדול אם אנחנו יכולים להועיל במקרה כזה, אבל אילו היה קיים מוסד האומבודסמן, אין ספק שעניין כזה היה מגיע אליו, ואם יינתנו בידו האמצעים הדרושים, הוא היה יכול לטפל במקרה כזה ובמקרים דומים, בצורה הרבה יותר טובה והרבה יותר מועילה(...) נציב תלונות הציבור, צריך, לדעתנו, לבוא לא במקום המוסדות הקיימים, כלומר, לא במקום בג"ץ ולא במקום ועדות הבירור והערעור למיניהן(...) מעצם טבעו של בית המשפט, יש הרבה דברים שהוא איננו יכול למעשה להגיע עד לחקרם, שלא לדבר על עניינים שהם בשיקול דעת; והבג"ץ איננו בא להטיל את שיקול דעתו במקום שיקול דעתם של הגופים השלטוניים. מוסד כמו האומבודסמן יכול יותר לחקור ולהעמיק בעניינים אלה, כדי לקבוע בצורה הרבה יותר מעמיקה ומוסמכת אם אמנם שיקול הדעת הופעל כראוי, וכן להתערב בשיקול הדעת ולשים את שיקול דעתו הוא במקום שיקול דעתו של הפקיד או הגוף שנגדו הוגשה התלונה".

בסופו של דבר התקבל חוק בעניין רק בכנסת הבאה, באפריל 1971.

מבנה הנציבות

מבקר המדינה ממלא את תפקידו כנציב תלונות הציבור באמצעות הנציבות. מנהל הנציבות מתמנה בידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, לפי הצעת הנציב. בנציבות יש (נכון ל-2019) 83 עובדים המבררים את התלונות המוגשות לה: 80 עורכי דין ושלוש עובדות סוציאליות, שאחת מהן היא גם עורכת דין. 21 עובדים מינהליים מסייעים בטיפול בתלונות. מעבר לעובדים הקבועים יש מתמחה אחד למשפטים ובערך 10 סטודנטים אשר מסייעים בבירור התלונות. בנציבות עובדים דוברי עברית, ערבית, אנגלית, רוסית, אמהרית, צרפתית וספרדית.

בנציבות יש תשעה אגפים. אחד מהאגפים עוסק ברישום התלונות המתקבלות, במיונן על פי אמות המידה לבירור תלונות הקבועות בחוק, בבירור חלק מהתלונות הדחופות ובניתובן של שאר התלונות המיועדות לבירור לשמונת האגפים האחרים. כל אגף מברר תלונות על גופים מסוימים, ולכן עובדי האגף בקיאים בדינים שמכוחם פועלים הגופים שהם מבררים עליהם תלונות וכן בנהלים ובהנחיות של גופים אלה. בכך הם יכולים לברר את התלונות ביעילות ולסייע למתלוננים למצות את זכויותיהם. אגף מיוחד בנציבות עוסק בתלונות של עובדים בגופים נילונים וכן בתלונות של חושפי שחיתות.

שילוב התפקידים של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור - יתרונות וחסרונות

שילוב התפקידים של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור הוא ייחודי לישראל. בשילוב זה יש תועלת רבה, מאחר שהוא מאפשר למבקר המדינה ונציב תלונות הציבור לבדוק את תקינות פעולתן של הרשויות הציבוריות הן כנציב, דרך עיניו של הפרט המתלונן על מעשה או מחדל של רשות ציבורית אשר פגעו בו, והן מהבחינה המערכתית, כמבקר המדינה. אם בעקבות בירור תלונה נחשפת לפני הנציב שיטת מינהל פגומה או הפרת חוק שיטתית - תפקידו הנוסף כמבקר המדינה מאפשר לו להנחות את עובדי הביקורת במשרדו לבדוק את נושא התלונה לא רק מנקודת מבטו של המתלונן, אלא גם בראייה כוללת המביאה בחשבון את האינטרס של כלל הציבור. המידע שאוספות יחידות הביקורת בנושאי התלונות מסייע בבירורן בנציבות, ולהפך - מידע העולה מהתלונות המתקבלות בנציבות משמש את יחידות הביקורת בבואן לבצע ביקורת בגופים הציבוריים.

יחד עם זאת, קיימים אף חסרונות לשילוב התפקידים: ביקורת המדינה במדינת ישראל היא רחבה מאוד יחסית למדינות אחרות בעולם, ולכן אין למבקר אפשרות אמיתית למלא ברמה הנדרשת גם את תפקידו כנציב תלונות הציבור. בעקבות כך הכנסת מאפשרת לו למנות את מנהל נציבות תלונות הציבור, אך מיקומו של מנהל הנציבות בעץ הארגוני של המשרד, לצד המנהל הכללי, יוצר בעייתיות מכיוון שמנהל הנציבות אינו יכול לפנות באופן ישיר ליחידות המנהל ולבקש מהן שיפעלו לצורכי הנציבות – כך נפגעת סמכותו הבסיסית לנהל את הנציבות ולממש את האחריותיות שלו מול הכנסת. כמו כן, עובדי הנציבות מהווים בערך 20% מתקני המשרד לעומת 80% של עובדי הביקורת - הנציבות היא יחידה אחת מול חמש חטיבות ביקורת - יחסי הכוחות בתוך המשרד גורמים לכך שהנציבות נדחקת הצידה מול הביקורת וכך עלולים להיפגע אזרחי ישראל כאשר לא יוקצו עבורם המשאבים הנדרשים לבירור תלונותיהם.

זאת ועוד, השילוב עלול לפגוע ביכולת של הנציב לפתור בעיות כפי שפותרים אומבודסמנים אחרים ברחבי העולם, מכיוון שהגופים המבוקרים עלולים לתפוס לעיתים את פניית הנציב כניסיון לאתר ליקויים על מנת לפרסמם, שזו עבודת הביקורת, במקרה כזה עלולה הרשות להתבצר בעמדותיה מכיוון שתחוש מותקפת. בכך עלול השילוב לסכל את אחת הסגולות החשובות של האומבודסמן לפתור בעיות בצורה אפקטיבית וממוקדת. בנוסף לכך יש הסבורים שיש להעניק לנציבות סמכות מפורשת ליזום ביקורות בנושאים הקשורים לציבור כפי שיש לאומבודסמנים דומים ברחבי העולם, מה שהיא איננה מבצעת כיום מכיוון שזה נתפס במשרד המבקר כתפקיד הביקורת, זאת על מנת לאפשר בדיקה שעשויה להסיר מהשורש ליקויים מהם סובלים האזרחים, אלו יוכלו למנוע את התלונה הבאה. לאור כל האמור יש הסבורים שיש להפריד את הנציבות ממשרד מבקר המדינה ובכך להעניק לה עצמאות.

הביקורת הפומבית הבולטת ביותר כנגד השילוב הייתה של המנהל של נציבות תלונות הציבור עו"ד הלל שמגר, שבראיון בשנת 2017 אמר:

"מבקרי המדינה לדורותיהם נוהגים לומר שהם חובשים שני כובעים, כובע הביקורת וכובע נציב תלונות הציבור, אבל כידוע לא ניתן לחבוש שני כובעים בו זמנית על ראש אחד, אז התוצאה היא שבפועל, רוב הזמן מבקר המדינה חובש את כובעו בתחום הביקורת. אני חושב שהכובע של האומבודסמן הלאומי (נציב תלונות הציבור) זכאי לראש משלו... אני די מודאג היום, זאת האמת, לגבי המשך, הייתי אומר עצמאותה במסגרת המשרד (של הנציבות)."

מי רשאי להגיש תלונה ועל מה ניתן להתלונן

לפי סעיף 33 לחוק מבקר המדינה, כל אדם רשאי להגיש תלונה לנציבות על הגופים שנמצאים תחת ביקורת של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, גם אם הוא אינו אזרח ישראל, ואפילו לא תושב ישראל. תיירים, מהגרי עבודה, תושבי אזור יהודה ושומרון ולמעשה כל מי שסבור שהוא נפגע מאחד מהגופים הנילונים הנתונים לביקורת. הפנייה לנציבות אינה כרוכה בתשלום אגרה כלשהי. הפונה נדרש לציין בה את שמו ואת מענו, שכן הנציבות אינה מבררת תלונות שהוגשו בעילום שם. המתלונן יכול להגיש תלונה גם באמצעות עורך דין. אפשר להגיש תלונה גם בשמו של אדם אחר, בתנאי שהמתלונן קיבל, להנחת דעתו של הנציב, את הסכמתו של אותו אדם להגיש תלונה בעניינו. חברי הכנסת רשאים להתלונן גם על מעשה שפגע בזולת.

ככלל, הנציבות מבררת תלונה אם עניינה הוא מעשה או מחדל הפוגעים במישרין במתלונן או מונעים ממנו במישרין טובת הנאה, ואם המעשה או המחדל היו בניגוד לחוק או נעשו בחוסר סמכות, או שאינם עולים בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, או שיש בהם משום נוקשות יתרה או אי-צדק בולט. הנציבות מקבלת תלונות בנושאים רבים ומגוונים, וייחודה הוא בכך שהיא מאפשרת למתלוננים לפנות אליה לא רק בנוגע לפגיעה בזכויות חוקתיות, כספיות וחברתיות, אלא גם בנושאים שאינם מתאימים בדרך כלל לבירור בבתי המשפט: אי-קבלת מענה לפנייה, התנהגות לא נאותה של עובד ציבור, שרירות לב וכדומה.

הגופים שניתן להגיש עליהם תלונה

בסעיף 36 לחוק מבקר המדינה נקבע על אילו גופים ניתן להתלונן בנציבות. בסעיף זה נקבע כי כל הגופים העומדים לביקורת מבקר המדינה לפי סעיפים 9(1)-9(6) לחוק הם גופים נילונים. הכוונה היא לכל משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם; לכל הרשויות המקומיות, איגודי הערים ותאגידי המים והביוב; לכל החברות הממשלתיות או גופים אחרים שהממשלה משתתפת בהנהלתם; למפעלים או מוסדות של המדינה, כגון המוסד לביטוח לאומי, משטרת ישראל, צה"ל ורשות מקרקעי ישראל; ולגופים אחרים שהועמדו לביקורת על פי חוק, על פי החלטת הכנסת או על פי הסכם בינם ובין הממשלה. הגשת תלונה על גופים שבניהולם שותף אחד הגופים המצוינים לעיל או שאחד הגופים המצוינים לעיל מעניק להם תמיכות, אפשרית רק אם הנציב או הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטו על כך.

אם התקבלה תלונה הנוגעת לפעולותיהם של גופים שהנציבות אינה מוסמכת לברר תלונות עליהם, מודיעה הנציבות למתלונן כי היא אינה מוסמכת לברר את תלונתו ומפנה אותו, במידת האפשר, לגוף שייתכן שיוכל לסייע לו.

אופן בירור התלונה

במידה שהתלונה עומדת בתנאים הקבועים בחוק מבקר המדינה, והנציב סובר כי הנציבות היא הגוף המתאים לטיפול בתלונה, היא נבדקת. בתחילה מבקשת הנציבות תגובה מהגוף שעליו הוגשה התלונה. הנציב רשאי לדרוש מכל אדם להגיב לשאלותיו והוא אינו כפוף להוראות שבסדר דין או בדיני הראיות. מתלונן שתלונתו נמצאה מוצדקת על ידי הנציב, יקבל הודעה על כך. במקביל פונה הנציב לגוף הנילון, מציג את הבעיה, את דרך הפתרון ואת המועד האחרון לפתרון הבעיה. על הגוף הנילון להודיע לנציב על הצעדים שננקטו לתיקון הבעיה בתוך מסגרת הזמן שנקבעה.

לאחר שהוגשה תלונה פותחת הנציבות בבירורה, אלא אם כן נמצא שהיא אינה עומדת בתנאים לבירור תלונה שנקבעו בחוק מבקר המדינה, אן שהנציבות אינה מוסמכת לבררה או שהיא קנטרנית או טרדנית, או שהנציבות סבורה שהיא אינה הגוף המתאים לבירור התלונה. הנציבות מוסמכת לברר תלונות בכל דרך שתיראה לה, והיא אינה כפופה להוראות שבסדר הדין או בדיני ראיות. ואולם השלב הראשון של הבירור יהיה תמיד הבאת התלונה לידיעת הגוף הנילון, ואם מדובר בתלונה על עובד בגוף - גם לידיעת הממונה עליו, כדי שיוכלו להגיב על הטענות שעלו בתלונה. לצורך קבלת החלטה לגבי תלונה רשאית הנציבות לקיים בירור עם כל אדם, אם תמצא שיש תועלת בדבר, וכן לדרוש מכל אדם או גוף להשיב על שאלותיה ולמסור לה כל מסמך או ידיעה שלדעתה יש בהם כדי לסייע בבירור תלונה וקבלת החלטה בעניינה.

בשנים האחרונות מקיימת הנציבות הליך של גישור לגבי תלונות שנמצאות מתאימות לכך. הטיפול בתלונות בדרך זו יעיל בעיקר כאשר יש בין שני הצדדים יחסים מתמשכים, בסכסוכים שמעורבים בהם כמה גופים נילונים, וכאשר התלונה היא על התנהגות עובד ציבור.

הנציבות רשאית להפסיק בירור של תלונה אם נוכחה לדעת שהתקיימה אחת העילות המצדיקות זאת, ובכלל זה אם העניין שעליו נסבה התלונה בא על תיקונו, או אם המתלונן ביטל את תלונתו או לא השיב לפניית הנציבות אליו.

אם מצאה הנציבות בתום הבירור כי התלונה מוצדקת, היא מודיעה על כך למתלונן ולנילון ומציינת את הנימוקים לכך. הנציב יכול להצביע בהודעתו לנילון על הצורך בתיקון הליקוי, על דרך התיקון ועל המועד לכך. על הנילון להודיע לנציבות על הצעדים שנקט לתיקון הליקוי. אם בתום הבירור נמצא כי התלונה אינה מוצדקת, מודיעה על כך הנציבות למתלונן ולנילון ומציינת את הנימוקים לכך. לא ניתן לערער לפני בית המשפט על החלטותיו של הנציב בעניין תלונה. אין בהחלטותיו ובממצאיו של הנציב בעניין תלונה כלשהי כדי להעניק למתלונן או לכל אדם אחר זכות או סעד בבית משפט שלא היו להם לפני כן או למנוע מהם להשתמש בזכות אחרת השמורה להם או לבקש סעד אחר שהם זכאים לו.

סוגי תלונות שלא יבוררוּּ

חוק מבקר המדינה קובע אילו נושאים לא יבוררו, ומיהם הגופים ונושאי התפקידים שלא יבוררו תלונות בעניינם. לפי החוק, לא יבוררו תלונות על נשיא המדינה, על הכנסת וועדותיה ועל חבר כנסת; כמו כן לא יבוררו תלונות על הממשלה וועדותיה ועל שר בפעולתו כחבר ממשלה, להבדיל מפעולתו כממונה על משרד או על תחום פעולה, וכן על נגיד בנק ישראל, למעט על פעולתו כממונה על הבנק. נוסף על כך לא יבוררו תלונות על פעולות שיפוטיות או מעין שיפוטיות, ותלונות בנושאים התלויים ועומדים בבית המשפט או בבית הדין ובנושאים שבית המשפט או בית הדין הכריעו בעניינם.

הנציבות אינה מוסמכת לברר תלונות של חיילים, שוטרים וסוהרים בעניינים הנוגעים לסדרי השירות, לתנאי השירות או למשמעת. תלונות של עובדים במוסדות שירות המדינה ושל עובדים בגופים נילונים אחרים בעניינים הנוגעים לשירותם באותם גופים לא יבוררו, אלא אם כן התלונה נסבה על חריגה מהוראות החוק, מהתקנות, מתקנון שירות המדינה, מהסכמים קיבוציים או מהסדרים כלליים דומים. עם זאת, בסעיפים 45א - 45ג לחוק מבקר המדינה נקבע כי יש לנציב סמכות לברר תלונה של עובד בגוף נילון על פגיעה בו בעקבות חשיפת מעשי שחיתות.

הנציבות לא תברר תלונה בנושא שהתקבלה בעניינו החלטה שאפשר, או היה אפשר, על פי דין להגיש עליה השגה, ערר או ערעור, וכן תלונה שהוגשה יותר משנה לאחר שבוצע המעשה שעליו היא נסבה או יותר משנה לאחר שנודע המעשה למתלונן, לפי המאוחר מביניהם, אלא אם כן יש סיבה מיוחדת המצדיקה את הבירור.

בירור תלונות של חושפי שחיתות ומתן צו הגנה מחייב

חוק מבקר המדינה תוקן בשנת 1981 (תיקון מס' 11) ונוספו לו סעיפים 45א–45ה המעניקים לנציב תלונות הציבור סמכויות נרחבות לצורך הגנה על עובדי ציבור שחשפו מעשי שחיתות. היוזמה להגן על עובדי ציבור תחילתה בהצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת אמנון רובינשטיין בשנת 1979 כשהרקע לכך היה חוק שנחקק בארצות הברית בשנת 1978 שנועד להגן על המתריעים בשער וכונה THE WHISTLE BLOWERS. ועדה שמונתה בפברואר 1980 גיבשה עמדתה והמליצה על הסדר חקיקתי שיעניק הגנה, במקרים הראויים, לעובדי ציבור שיסייעו לחשיפת שחיתות. הכוונה להעניק אמצעי הגנה מהיר, יעיל וזול לעובד ציבור שנפגע או שעומדים לפגוע בו בכל דרך שהיא במעמדו או במילוי תפקידו הציבורי בתגובה לכך שחשף או גרם לחשיפת מעשי שחיתות.

במסגרת הדיונים על ההצעה לתיקון החוק קיבלה ועדת בן זאב תזכיר מלשכת המבקרים הפנימיים שבו הובעה עמדת הלשכה כי שאלת דרכי ההגנה על עובדי ציבור, החושפים מעשי שחיתות, עולה ביתר שאת ככל שמדובר במבקרים פנימיים. הוועדה לענייני ביקורת המדינה הציעה בשנת 1989 למלא את החסר בהוראה מפורשת, בעקבות זאת נחקק בשנת 1990 סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה אשר מעניק הגנה למבקרים הפנימיים. הייחודיות של הסמכות שניתנה לנציב תלונות הציבור היא במתן צו הגנה - לא הצבעה על ליקוי והדרך לתיקונו אלא צו מחייב כמו צו שניתן על ידי בית משפט. עם פתיחת הבירור בתלונות לפי סעיף 45א לחוק מבקר המדינה בודקת הנציבות האם התלונה ממלאת לכאורה אחר תנאי הסעיף 45א(1) או (2) לחוק. אם יש צורך לבדיקת הדברים לעומקם אך יש חשש שבינתיים יפגע הממונה פגיעה קשה במתלונן, מוסמך הנציב לתת צו הגנה זמני על זכויות המתלונן בתקופה שעד סיום הבירור. לעיתים, בעקבות פנייה לפתיחה בבירור פונה הנציבות ומבקשת עיכוב ההליכים הננקטים נגד המתלונן.

הליך גישור בין הצדדים

הנציבות החליטה בשנים האחרונות כי אחת הדרכים האפקטיביות לטפל בתלונות מן הציבור על רשויות השלטון היא באמצעות הליך הגישור. ההליך מתקיים ללא עלות כספית, בהובלת עובדים של הנציבות אשר עברו הכשרה ייעודית. המטרה היא לסייע לצדדים ליישב את המחלוקת ביניהם במהירות וביעילות.

דין וחשבון שנתי לציבור

בכל שנה מוציאה הנציבות דו"ח שנתי המסכם את פעילות הנציבות באותה שנה, תוך הבאת תלונות מרכזיות ותוצאת בירורן וטיפולן. בשנת 2016 הוגשו 11,827 תלונות, ירידה של 21% לעומת שנת 2015. מתוך סך התלונות שבירורן הסתיים ושהתקבלה לגביהן החלטה לגופו של עניין (14,438 במספר), נמצאו 29.1% מוצדקות.

כלל אי־קבילות - חומר שאינו ראיה

סעיף 30 לחוק מבקר המדינה קובע כי "דו"חות, חוות דעת או כל מסמך אחר שהוציא או הכין המבקר במילוי תפקידיו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי או משמעתי; הודעה שנתקבלה אגב מילוי תפקידיו של המבקר לא תשמש ראיה בהליך משפטי או משמעתי, חוץ ממשפט פלילי בשל מסירת עדות בשבועה או בהן צדק, שהושגה מכוח הסמכויות האמורות בסעיף 26".

כלל אי הקבילות של תוצרי ביקורות המדינה חוקק לראשונה בישראל בשנת 1971 כאשר מבקר המדינה התחיל למלא באופן רשמי את התפקיד של נציב תלונות הציבור. לפני חקיקת הכלל דו"חות של מבקר המדינה שימשו לעיתים כראיות בבתי הדין למשמעת וכראיות בבתי המשפט. דוגמאות לכך: ע"א 104/62 שרגא לנגלייב נגד משה מלמד ואח' (1962); ת.פ. י-ם 476.63 י.מ. נ' בבלר, פסקים (מחוזיים) (ׁ14.9.1964).

כלל אי הקבילות עלה לראשונה בדיונים של ועדת סלמון אשר הוקמה באנגליה. לאחר מספר דיונים החליטה הוועדה לא לאמץ את כלל אי הקבילות לתוך החקיקה האנגלית. בישראל לעומת זאת הוחלט לאמץ את הכלל על בסיס דיוני הוועדה. הכלל הוכנס לראשונה לחוק ועדות חקירה ולאחר מכן לחוק מבקר המדינה. על פי דברי ההסבר להצעת חוק מבקר המדינה מטרת כלל אי הקבילות היא "לאפשר למבקר המדינה לאסוף מידע באופן חופשי, ולנותן המידע למסרו באופן חופשי ללא חשש שהדבר ישמש ראיה משפטית".

על אף חשיבות כלל אי הקבילות קיימים שיקולים כנגדו, כגון: הראיות מסייעות לבתי המשפט לברר את העובדות שעל בסיסן מתקבלות ההכרעות, כאשר לא ניתן לקבל את תוצרי הביקורת כראיות זמן שיפוטי יקר עשוי להתבזבז בירור עובדתי חוזר בעניינים שכבר נבדקו על ידי מוסד בלתי תלוי אחר. במקרים שלא מיישמים את המלצות הנציבות לעיתים הדרך היחידה לקבל סעד היא לפנות לבית המשפט, אי השימוש בתוצרי הנציבות פוגע ביעילות.

נציבות תלונות הציבור לא מפרסמת נתונים בדבר ההצבעות שאינן מיושמות בפרק זמן סביר על ידי הגופים המבוקרים. בשנים האחרונות פורסם רק מקרה אחד שבו הנציבות הביעה אי נחת בגין אי יישום מלא של הצבעתה בנושא הסדרת סוגיית שכרם של שופטים בדימוס המכהנים בבתי דין מנהליים ובוועדות ערר (דוח 42 לשנת 2015).

בפסיקות בתי המשפט נקבע כי דו"ח של מבקר המדינה אינו קביל כראיה ואין להתיר שימוש ראייתי ישיר בדוחות (ע"ע (ארצי) 283/07 יוסי משה - רשות העתיקות מוזיאון רוקפלר) אין להגישם כנספחים לתצהיר (ע"ע (ארצי) 191/08 רפאל יהושע - רשות השידור) ואין לצטט חלקים ממהם במסגרת התצהיר (ע"ע (ארצי) 11017-02-15 אגודה שיתופית של עובדי התעשייה האווירית לניהול קופות גמל בע"מ – גיל פלדבוי). עם זאת, בפסיקה נקבע חריג לפיו ניתן להשתמש בדו"ח כ"ראיה עקיפה". כך נקבע בר"ע (ארצי) 37196-11-17 טלי צרפתי – מעיינות זיו בע"מ כי ניתן להתיר שימוש כראיה בדו"חות המבקר, כראיה לעצם עריכתם, היוזמה לעריכתם, מועד עריכתם והתייחסותם של הגורמים השונים הקשורים לביקורת.

בפרשת משה דובר על צו שנותן המבקר בכובעו כנציב תלונות הציבור, דהינו צו הגנה שניתן לחושף שחיתות ולא דו"ח ביקורת:

"... מותר להציג את הצו כראיה לעצם העובדה שניתן צו ולתוכנו האופרטיבי של הצו בלבד. זאת, להבדיל מהצגת הצו כראייה לאמיתות תוכנו של הצו". "אולם, על השימוש הראייתי העקיף, כאמור, חלה הגבלה מפורשת וברורה והיא - שבהבאת המסמכים לידיעת הצדדים ובית הדין, לא תהא כל חריגה מגבולות האיסור שבסעיף 30 לחוק, ובכפוף לכך שלא ייחצה קו הגבול והגדר שמעמיד אותו איסור. קרי, השימוש הראייתי העקיף במסמכים אינו מכשיר הגשתם כראיה, בעת הבירור העובדתי של ההליך המשפטי גופו, או כנספחים לכתבי הטענות." עוד נקבע בפסק דין משה, כי "הגשת הצו לצורך שימוש ראייתי עקיף בצו אינה מכשירה עשיית שימוש ראייתי ישיר אחר בצו. גם הגשת הצו כראיה אינה מכשירה עשיית שימוש בצו לשם הוכחת הטענה בדבר חשיפת מעשי שחיתות על ידי העובד, או הוכחת הטענה בדבר קשר סיבתי בין התנכלות ופיטורים לבין דיווח על מעשי שחיתות".

מלבד מדינת ישראל לא ידוע על מדינה נוספות בה קיים בחוק סעיף אי-קבילות שלא מאפשר לקבל דוחות ביקורות מדינה כראיות בבתי המשפט. כמו כן, במדינות בודדות בעולם קיים סעיף אי קבילות אשר לא מאפשר לקבל את תוצרי האומבודסמן (נציב תלונות הציבור) כראיות בבית המשפט, רוב המדינות משאירות את שיקול הדעת לבית המשפט לקבוע אם יש לקבל ראיה מסוימת ואיזה משקל לתת לה במארג הראיות.

לדוגמה כללי הראיות בפרובינציה אונטריו בקנדה קובעים אם תוצרי הביקורת של האומבודסמן יתקבלו כראיות בהליך משפטי ספציפי. אדם יצטרך לקבל ייעוץ משפטי בשביל לקבוע אם תוצרי האומבודסמן יוכלו לשמש כראיה בהליך משפטי מסוים. למשל, במקרה שבו הממשלה ביקשה מבית המשפט העליון של אונטריו להוציא מהמסכת הראייתית דו"ח של האומבודסמן – בית המשפט קבע שיש להוציא את הדו"ח בנסיבות הספציפיות (Johnson v Ontario, 2016 ONSC 5314).

במקרים אחרים בית המשפט כן נעזר והסתמך על דו"ח של האומבודסמן כראיה. למשל, בית המשפט קיבל ערעור על פסק דין שבו הורשע אדם מכיוון שבית משפט קמא לא התחשב בדו"ח של האומבודסמן שהוגש לו והיה רלוונטי להגנה (R. v. Gravesande, 2015 ONCA 774). במקרה אחר שבו הוגשה תובענה ייצוגית כנגד הלוטו הממשלתי בטענה שלא הגן על צרכני הלוטו בפני הונאות, החליט בית המשפט לדחות את התביעה, בין השאר, לאחר שהתבסס על דו"ח של האומבודסמן ועל המעקב שביצע לתיקון הליקויים (Loveless v. Ontario Lottery and Gaming Corporation, 2011 ONSC 4744).

מנהלי נציבות תלונות הציבור

שם	תחילת כהונה	סיום כהונה	סיבת סיום כהונה
עו"ד יהודה סלנט	1974	1992
עו"ד אביגדור רביד	1992	2004
עו"ד דורי פינטו	2004	2006
עו"ד הלל שמגר	2007	2017	התפטר
עו"ד אסתר בן חיים	2017

עידן זכויות האדם ומוסד האומבודסמן

אנו חיים כיום ב"עידן זכויות האדם". נושא כיבוד זכויות האדם והאזרח, קידומן וההגנה עליהן הפך לחלק בלתי נפרד מכל פעילות שלטונית ולמרכיב מרכזי בתורת המשפט ובתורת המדינה. עידן זכויות האדם החל לאחר מלחמת העולם השנייה, כלקח משואת העם היהודי ומרמיסת זכויות האדם בתקופת המלחמה ולפניה. לאחר המלחמה נכרתו אמנות בין-לאומיות רבות הנוגעות לזכויות האדם ולשמירה עליהן, ובראשן ההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם משנת 1948. כן נכרתו אמנות בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות, בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, בדבר זכויות הילד ועוד. זכויות האדם הפכו כיום לחלק בלתי נפרד מהמשטר הדמוקרטי ועוגנו בחוקות של מדינות רבות, שראו בשמירה עליהן עיקרון נורמטיבי עליון ומחייב. נשיא בית המשפט העליון לשעבר פרופ' אהרן ברק ציין כי "זכויות האדם הן רכיב מרכזי של הדמוקרטיה המודרנית... הן היהלום בכתרה של הדמוקרטיה. דמוקרטיה בלי זכויות אדם כמוה ככלי ללא תוכן". עם זאת, יש להדגיש כי הדמוקרטיה מבוססת על תפיסה, ולפיה החיים בחברה אנושית מחייבים איזון מתמיד בין זכותו של הפרט, ובין זכויותיהם של פרטים אחרים וטובת הכלל, וכי זכויות האדם הן יחסיות. אין לאדם זכות לעשות ככל העולה על רוחו, וכמו כן הוא אינו זכאי לדרוש מהמדינה להגשים את זכויותיו במלואן. כשם שלא ניתן לקיים דמוקרטיה ללא הגנה על זכויות האדם, כך לא ניתן לקיים דמוקרטיה ללא פגיעה כלשהי בזכויות אלה.

האחריות להגשמת זכויות האדם הוטלה, בראש ובראשונה, על רשויות השלטון, ובתי המשפט פועלים לאכיפת זכויות אלה ולקידומן. ואולם משנות השבעים של המאה העשרים החלו לקום במדינות רבות בעולם מוסדות לאומיים להגנה על זכויות האדם (Human National Institutions Rights). האו"ם הגדיר את המוסדות הללו - מוסדות מדינתיים שאינם בית משפט שיש להם מנדט להגן על זכויות האדם ולקדם נושא זה, והחל לעודד מדינות בעולם להקים מוסדות כאלה. בשנת 1991 כונסה בחסות האו"ם ועידת פריז, שבה נקבעו עקרונות פריז - אמות מידה אשר מוסד להגנה על זכויות האדם צריך לעמוד בהן. בתחילה ההגנה על זכויות האדם לא עמדה במרכז העשייה של מוסדות האומבודסמן ברחבי העולם, המבררים את תלונות הציבור. מוסדות אלה נוסדו בעיקר כדי לשמור על המינהל התקין, למנוע ניצול לרעה של כוח השררה ולהגביר את האחריותיות של עובדי הציבור. ואולם משנות ה-80 של המאה העשרים התאימו עצמם מוסדות בירור תלונות הציבור במדינות רבות - באמצעות פרשנות חדשה לדין החל עליהם או באמצעות שינויי חקיקה - לתמורות המשפטיות והחברתיות שחלו בתחום זכויות האדם, והחלו להשתתף באופן פעיל בהגנה על זכויות האדם ובאכיפת הנורמות החוקתיות והבין-לאומיות בתחום זה על רשויות השלטון ואף החלו למלא תפקיד מרכזי בתחומים אלה. בחלק מהמדינות השתנה בבירור מרכז הכובד של פעילות מוסד האומבודסמן - משמירה על כללי מינהל תקין למניעת פגיעה של רשויות השלטון בזכויות האדם.

נציב תלונות הציבור כנציב זכויות האדם במדינת ישראל

מהפכת זכויות האדם לא פסחה על מדינת ישראל. ההכרה בחשיבותן של זכויות האדם והאזרח במדינה יהודית ודמוקרטית הייתה מרכיב מרכזי במשפט הישראלי כבר מימי ראשית המדינה, והדבר אף קיבל ביטוי במגילת העצמאות. במשך השנים חוקקה הכנסת חקיקה ענפה בתחום זכויות האדם, והממשלה חתמה על אמנות בין-לאומיות רבות ואשררה אמנות בין-לאומיות בתחום זה. גם בתי המשפט הכירו במרכזיותו של נושא זכויות האדם במדינת ישראל ונתנו לכך ביטוי בפסיקותיהם. השינוי המשמעותי במעמדן הנורמטיבי של זכויות האדם בישראל התרחש בשנת 1992, עם חקיקתם של חוקי היסוד העוסקים בזכויות האדם - חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. בשנת 1995 קבע בית המשפט העליון בפסק דין בנק המזרחי כי חוקי היסוד האלה חוללו "מהפכה חוקתית" בישראל.

נציב תלונות הציבור ממלא תפקיד מרכזי במשטר הדמוקרטי בישראל, והמהפכה החוקתית בנוגע לזכויות האדם והשינוי המהותי במעמדן הנורמטיבי של זכויות אלה משפיעים גם על פעילותה של הנציבות. בהיעדר גורם ממלכתי ייחודי במדינת ישראל המתמקד בהגנה על זכויות האדם ובקידומן, רואה עצמו נציב תלונות הציבור מי שממלא תפקיד זה. פרופ' אהרון ברק ציין בעניין זה כי "ראוי הוא... כי מבקר המדינה - הן בתפקידיו הכלליים והן כנציב תלונות הציבור - יראה זאת כאחד מתפקידיו להיות נציב זכויות האדם".

נציבות תלונות הציבור, בדומה למוסדות אומבודסמן אחרים ברחבי העולם, נותנת פרשנות עדכנית לסמכויותיה ורואה בנורמות החוקתיות והחוקיות בדבר זכויות האדם בישראל אבן יסוד שבירור תלונות צריך להיות מושתת עליה.

קישורים חיצוניים

• נציבות תלונות הציבור, באתר מבקר המדינה
• חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (נוסח משולב), באתר מבקר המדינה. הפרק השביעי, "בירור תלונות הציבור", נוסף בשנת תשל"א.
• גלעד גרוסמן, הכי מרגיז: המוסד לביטוח לאומי, באתר nrg‏, 29 במאי 2006
• אלי מרזל, מתן גוטמן ואלון רודס "ממבקר המדינה לנציב זכויות האדם - דרך קצרה והכרחית" עיונים בביקורת המדינה, חוברת 63 (2018)

• נציבות תלונות הציבור, ביישום טלגרם